本文是一篇财政政策论文,本文的结论有:第一,本文通过对我国财政预决算偏离度的测算,发现我国在国家和省级层面存在不同程度的财政预决算偏离,进而总结出我国财政预决算偏离的现状,在全国层面表现为“超收超支”,在各省层面变现为“超收短支”,并且在经济发达地区,政府对于一般公共预算支出的预算支出更多,且决算数与预算数的差距更小,预决算偏离度更小;而在经济欠发达地区,政府对于一般公共预算支出的预算数更小,且决算数与预算数差距较大,预决算偏离度更大。第二,我国财政预决算偏离的成因,主要有预算编制的不科学、预算执行的效率低、预算监管的不到位以及转移支付制度的不完善。具体而言,我国预算编制的不科学,为财政预决算偏离种下了隐患;预算执行效率低,加速了我国政府财政预决算偏离的脚步;预算监管不到位便无法对财政预决算偏离形成良好的约束规范作用;我国地方政府的财政资金很大占比来源于中央对地方的转移支付资金,因此,地方政府财政预决算偏离情况也受转移支付资金的很大影响。
第 1 章 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
财政预算用以指导并约束财政资金的使用,各级政府每年都需公布我国上年度财政预算执行情况和当年的预算草案,并做出审议,要求决算报告中决算数字与预算数字保持一致,也就是要求预决算尽可能没有偏离。预决算偏离度是国家预算管理水平的重要指标,既能检验我国财政预算编制是否科学,也可以在一定程度上反映国家对于经济社会发展的调控水平。
全国人民代表大会财政经济委员会在关于历年《中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案》的审查结果报告中均指出部分收支项目执行结果与预算相差较大,预算编制的科学性和约束力需要增强,要不断提高预算管理的法治化规范化水平的要求。我国政府财政预决算一直存在偏离现象。全国层面收入预决算偏离在 5%以上,在许多年份超过了 10%;支出预决算偏离几乎也都超过了 5%。省级政府的预算偏离程度高于全国层面,全省层面支出预算的偏离程度大于收入预算的偏离。大部分省份在绝大多数年份里的收入预决算偏离在 5%以上,支出预决算偏离则在-8%以上,存在“超收”和“少支”现象。从地区差异上看,各省级财政作为全国财政中重要组成部分,呈现出不同程度的预算执行偏差状况,不同地区预算编制能力及预算执行控制存在明显差异,东部地区的收支预算偏离程度小于其它地区。从结构上看,各项目的偏离差异显著。收入预决算偏离中,非税收入的偏离最大,其次是税收收入;支出预决算偏离中,其他支出项目的偏离最大,其次是城乡社区支出。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 财政预决算偏离的相关研究
1.财政预决算偏离的国外研究
国外学者多从预算预测的科学性和预算执行的有效性方面讨论国家财政预决算偏离。
(1)预算预测的科学性影响预决算偏离。Kyobe 和 Danninger(2005)从 34个经济欠发达且低收入国家的收入预测中得出结论,认为更简化的程序和更高的透明度水平对于低收入国家的收入预测而言, 是形成高效率预算的重要前提。Jonung 和 Larch(2006)研究发现,为规避《稳定与增长公约》中相关规定,如欧元区各国财政债务与赤字的规定,欧盟成员国内一些国家,出现利用高估财政收入,进而提高政府负债能力的政府行为。Boylan(2008)指出,当选举来临时,地方官员会倾向于通过高估财政收入来提高政府的负债能力以提高连任的支持度。
(2)预算执行的有效性影响预决算偏离。Caiden 和 Widalvsky(1990)认为,在大多数发展中国家,由于其财政预算编制存在缺陷,预决算数之间形成偏差不可避免,而同时国家财政部有控制预算执行的权力,所以为了减小编制中存在的不足,往往通过在执行过程中反复进行预算调整来平衡预算。John P.Forrester(1991)的研究结果显示:对立法机构和实施法律规定的部门,其确定预算基数时,受到预算编制中,实际财政拨款偏差的影响,甚至在一定程度上实际拨款预算能够影响州长在财政中的作用。Jordan Meagan 和 Hackbart(2005)研究了美国各个州的绩效预算执行情况,指出预算执行的有效性应建立在项目责任制度之上。Keene 和 Thomason(2007)基于公共支出管理,指出预算执行与其政策要具有高度的协调性与高效性,预算执行的结果要精确,必须要有合理科学的预算编制。Buettner 与 Lauder(2010)在不同国家间,调查研究财政预算执行情况,得出在预算执行年度内出现大幅的预算调整,使得最终改变预算执行的结果。Boyd 与Dadayan(2014)以西弗吉尼亚州中小城市为例,讨论了该地区预算执行情况,发现其在预算执行过程中,较小部门通过修改预算额度而减少预算年度末的决算支出;而较大部门则相反。Beetsman 和 Roel(2013)通过分析了欧洲若干个国家的预算执行结果,得出提高预算水平的方法有强化财政政策约束、建立中期预算制度和加大预算透明度等。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 财政预决算偏离的概念及测度
2.1.1 财政预决算偏离的概念
本文采用一般公共预算作为财政预决算偏离的的衡量指标,一般公共预算是对以税收为主体,非税收入并存的财政收入,用以安排保障和改善民生、推动经济社会发展、维持国家机构正常运转、维护国家安全等方面的收支预算。财政预算用以指导并约束财政资金的使用,人大代表每年都需公布我国上年度财政预算执行情况和当年的预算草案,并做出审议,要求决算报告中决算数字与预算数字保持一致,也就是要求预决算尽可能没有偏离。高培勇(2008)首先提出了“预决算偏离度”的概念,它指的是“经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异”。政府一般公共预算的预决算偏离度是指政府年度预算收支同政府年度决算收支之间的差异程度,是国家预算管理水平的重要指标,既能检验我国财政预算编制是否科学,也可以在一定程度上反映国家对于经济社会发展的调控水平。
2.1.2 财政预决算偏离的测度
根据财政预决算偏离的概念,我们把财政预决算偏离度定义为:经立法机关审批的政府财政资金年末实际的收入数额(支出数额)执行情况与年初预算收入数额(支出数额)之间的偏离程度,即我国政府年度财政决算数相对于财政预算数的偏离程度。用公式可以表示为:
财政预决算偏离度=(财政决算数-财政预算数)÷财政预算数×100%
其中,财政收入预决算偏离度和预财政支出预决算偏离度可以分别作为财政预决算偏离度的衡量指标。分别用以下两个公式表现:
财政收入预决算偏离度=(财政收入决算数-财政收入预算数)÷财政收入预算数×100%
财政支出预决算偏离度=(财政支出决算数-财政支出预算数)÷财政支出预算数×100%
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2.2 相关理论
2.2.1 渐进预算理论
渐进预算理论在上世纪六十年代有所发展。瓦尔达夫斯基的《预算过程的政治学》是渐进预算理论的第一部著作,在这一理论中,预算过程被认为是在原有预算基础上发展起来的政治模式,政府预算被认为是政治的、渐进的。政府官员、法律制定者、利益相关集团乃至公众,这些人都使用各种预算策略来达到自己的预算目标。渐进式预算是政府预算理论中最具影响力和财政前景的。绝大多数国家的预算都是依据上年度的预决算数,再加入适当的增长率来编制的。但在理论与实践中,总有部分人对增加预算基数产生质疑。美国联邦政府实施了一系列的预算改革,用以消除传统的渐进式预算。为了解决基本方法加增长预算的不足,我国一些地方政府从 1990 年开始实行零基预算改革,在当时也被认为是一种较合理的预算模式。
2.2.2 委托—代理理论
在委托—代理理论中,委托—代理关系被视为契约。根据这种契约约,委托人允许代理人从中受益,包括赋予代理人特定的决策权。委托者与代理者之间的信息不对称必然会引起诸如“逆向选择”和“道德风险”之类的问题。政府预算同样存在组织结构中的一些委托—代理关系。在市场经济中,政府努力为公众提供公共物品和公共服务,提供公共产品和服务的政府法规实质上是公众授权的公共机构,政府不能通过私营部门从市场配置中获得有效供应。所以政府实际上是一个国家和社会机构,负责提供公众物品与服务,同时,公民必须向政府征税,以支付提供公共物品的费用。这样,政府预算就反映在公民、政府以及政府组织之间在政府活动的范围和方向上,所形成的委托人—代理人关系。
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第 3 章 我国财政预决算偏离的现状及成因.....................18
3.1 财政预决算偏离的现状.........................18
3.1.1 数据来源及说明.................18
3.1.2 财政预决算偏离程度........................18
第 4 章 我国财政预决算偏离影响经济发展的机理分析.......................33
4.1 我国财政预决算偏离影响经济发展的理论分析.................33
4.1.1 我国财政收入预决算偏离的收入效应和替代效应..............33
4.1.2 我国财政收入预决算偏离的生命周期模型...........................36
第 5 章 我国财政预决算偏离影响经济发展的实证分析.......................44
5.1 数据来源及指标构建................................44
5.1.1 数据来源....