会计集中核算是财政管理体制改革的一项重要内容,也是会计核算方式的一次重大变革。目前全国已有 60%以上的省市推行了会计集中核算制。从实践来看,会计集中核算制在规范会计基础工作、 加强财政资金管理、 促进党风廉政建设、 从源头上防止腐败等方面都发挥了积极的作用。但是,会计集中核算制作为一项新生事物,有其优点,也有不足,尚需改进。
一、 会计集中核算制的局限
1. 缺乏法律基础。会计集中核算制的主要依据是 2000年财政部和监察部印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》(以下简称 《意见》 ) ,但我国 《会计法》 规定,各单位应当根据会计业务的需要设置机构,或者在相关机构中设置会计人员并指定会计主管人员; 不具备设置条件的, 应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。可见,有条件的单位必须设置会计机构, 这是由我国法律明确规定的, 而财政部门仅仅依据 《意见》 便撤销行政事业单位的会计机构,强行推行会计集中核算制,这样的行政命令缺乏法律基础。
2. 法律主体责任不明。 我国 《会计法》 规定,单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、 完整性负责。推行会计集中核算制后, 一方面, 单位的会计职能由会计核算中心代理行使,单位负责人对此不再负全责;另一方面,会计核算中心只能审查凭证的合法性, 无法准确把握凭证的真实性, 故会计核算中心也不负全责。 这在一定程度上改变了单位的核算权和会计监督权,也相应地改变了会计责任主体资格。如果会计账务处理出现差错 , 单位会计信息失真或泄密 , 责任将难以确定。法律主体责任不明,必然增加审计查处违纪问题的难度。
3. 弱化了会计的基本职能。 首先在会计集中核算制下,单位的记账、 算账等业务由中心统一执行, 而其它业务如社会保障、 经济统计等依然由单位执行,这就割裂了会计的完整性,弱化了会计的经济反映职能; 其次, 会计集中核算制撤消了单位的会计机构和会计岗位, 等于取消了单位内部会计监督职责;再次, 会计集中核算制把重点放在核算和外部监督上, 这就忽略了会计日益重要的经济管理职能,即规划、 组织、 控制、 评价等作用。
4. 监管仍然存在不足。 支出方面,会计中心只能根据票据进行判断,只要手续完备、 票据合法有效,不管反映的经济内容是否真实,都必须给予报销。因而报账单位用合法票据虚列支出,套取现金,会计中心将无法明辨。收入方面,部分单位另设账外账、 私设 “小金库” 的现象还存在;同时,会计中心目前仅仅具备核算功能,财产清查仍由单位实施,致使账实不符、 账外资产流失现象时有发生。
二、 对策
要克服会计集中核算制的不足,保证财政预算执行制度的规范性和统一性,就必须引导其向规范的现代国库管理制度转化。根据财政部的要求,各地在积极推进财政国库管理制度改革过程中,应当妥善做好会计集中核算向国库集中收付制度的转轨工作。 转轨应当遵循 4个基本原则,即整体性原则、 系统性原则、 权限性原则和效益性原则。
选择正确的转轨模式是关系转轨成败的关键。一般来讲,转轨模式有两种: 一是以国库集中支付取代会计核算中心; 二是保留会计核算中心,同时成立国库集中支付中心。前者即将会计核算中心更名为国库集中支付中心,逐步将会计核算中心承担的支出审核、资金结算和会计核算职能全部退回预算单位, 完全按财政部国库集中支付的要求, 对单位财政资金分别实行直接支付和授权支付。后者可以分为两种情况:第一是在保留会计集中核算职能的基础上进行调整,对实行集中核算的单位全部采用财政直接支付, 其他单位实行财政授权支付; 第二是在部分预算单位试行网上结报的同时,将原来由会计核算中心承担的具体会计核算业务退回各预算单位,审核职能仍予保留, 预算单位支出时仍需经过中心审核并办理资金结算, 具体运作上对集中核算单位全部实行财政直接支付,其他单位实行授权支付。
无论是会计集中核算制还是国库集中支付制,当前都是不完整的,不能简单地判断孰优孰劣。应该在考虑本地实际情况的基础上,从两者的联系和区别出发,全面比较,仔细分析,从中寻找两者对接与融合的最佳途径。不论选择哪种转轨模式,都应以建立国库单一账户体系为基础、 资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度为目标,从根本上解决财政资金层层拨付、 流经环节过多的问题, 消除资金使用过程中的截留、 挤占、 挪用现象, 提高财政资金的透明度及拨付效率。
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