本文是一篇财政论文，本文基于对国有资本和国有资本经营预算管理相关理论的研究，梳理了建国以来我国国有企业收益管理与国家财政的历史关系，分析当前国有资本经营管理的制度框架和运行现状，结合国有资本经营预算与民生财政的关系的剖析，在论证了国有资本经营预算向民生支出倾斜的必要性之后，揭示了现行国企收益征缴存在的诸如比例低、范围窄、回流至国企内部的比重大和民生支出少等问题。
第 1 章 引言
1.1 研究背景
在我国计划经济时期，经济建设作为重中之重使用了绝大部分财政支出。上世纪 80年代以来，随着市场环境的不断完善，财政逐渐减少对竞争性行业的干预，降低了经济建设的资金占比，更专注于解决市场失灵并提供公共产品，用于民生方面的财政支出绝对数和比重都在不断加大。2016 年中央本级的财政支出比上一年执行数增长了 7%，用于民生的支出增速远远高于财政总支出，比起 2015 年执行数，医疗卫生与计划生育支出增长 47.2%、社会保障和就业支出增长 22.8%、一般公共服务支出增长 13.7%。党的十九大会进一步强调民生问题的重要性，加速了我国由建设财政向民生财政的转变。
国有企业收益在财政收入中占比很高，因此国有资本的收支管理水平极大地影响着国家财政预算管理效果。在国有资本经营预算经营实施之初，财政对于国有企业，尤其是垄断行业的大型央企，给予了各种各样的资金注入、优惠贷款、补助补贴以及税收返还，很多国企的预算支出基本上能够等于甚至超过上缴的利润，导致国资预算支出陷入“体内循环”的怪圈，真正用于民生的支出比例极其有限。随着这几年财政理念的转变，国企收益管理也需要向民生倾斜。首先，国有资本所具有的公有制属性就要求公众能够实实在在分享到国企改革和发展的成果。其次，国有企业改革过程中有诸多历史遗留问题，如下岗安置、退休职工医疗等问题，需确保有足够的财政预算。另外，国有资本产业布局需宏观调控，产业结构需要升级，行业布局需要有进退，某些行业该做大做强，某些行业应逐步撤离不与民争利，也需要在财政层面给与正确的引导。因此，推进国企收益管理体制改革，加强对国有企业收益分配的管理，使全国人民合理共享国企红利，是一项非常有意义的工作。
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1.2 研究目的及意义
本文旨在为政府部门提供关于国有资本收益管理制度完善的决策参考，为国家提高国有资本经营预算管理水平献计献策。文章立足于国企收益全民共享的基本理念，基于国有资本收益管理现状的分析，总结这十年的收益和支出等相关数据，发现当前国有资本经营预算制度在收入和民生支出方面管理的不足，结合理论提出完善建议。
经过这十年的推行，国有资本的经营预算管理已初有成效。从中央到地方，国有资本经营预算体系已经基本建立，国有资本预算规模日益壮大，具有越来越大的影响力。管理运用好国企经营收益，使其既能满足国有资本自身经营的需要，又能使国企收益合理地用之于民，不仅能够体现政府的预算管理水平，更传递政府爱民亲民的执政理念，凝聚社会的广泛支持和认同。在此背景下，设计出能够合理平衡人民、财政部门、国资委和国有企业各自利益关系的国有资本预算管理体制非常重要，对财政部门、各级国有资产管理部门和国有企业的管理者来讲，也有参考价值。首先，对国家财政部门而言，理想的国有资本经营预算管理体制能够促进财政部门合理平衡预算，实现国企效益全民共享，减轻公共财政压力，提高全民福利。其次，对各级国有资产管理部门而言，科学的国有资本经营预算管理体系作为宏观调控工具，能够帮助国有企业实现行业产业布局，加快国家产业结构升级。最后，对国有企业而言，合理的国有资本经营预算管理体制能够发挥国企主观能动性，使企业做大做强，完善自身内部管理机制，最大程度减少国有资产流失。
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第 2 章 国有资本经营预算管理相关理论
2.1 核心概念的内涵及界定
2.1.1 国有资本
国有资本是由国家出资形成的社会资本及其享有的权益，是这些资产自身与因政府参与和支配的资本运动产生的收益加总。国有资本的所有权性质使得国有资本具有民生性。首先国有资本具备资本的一般属性，需要不断保值和增值；同时，它又是公众利益的代表，是国家和政府掌控的资本，需实现政府为保障公共利益而制定的政策目标。
与一般资本相比，国有资本具有目标多元化、委托代理人经济、垄断性和竞争性并存等特征。
（1） 运营目标多元化。国有资本不仅以获取最大剩余价值为目标，更以社会福祉最优为经营目标。比如：担当国民经济总协调人，对一般社会资本起导向作用；将资源投向资利润很低甚至利润为负的公共服务行业；直接运营管理影响国家安全、社会稳定和经济发展命脉的能源、通信等基础行业等等。
（2）国有资本的管理层层委托的代理人经济关系。人民是国有资本出资人，但在经营过程中，社会公众不可能人人都直接管理国有资本，会通过人大代表委员会将其委托给政府管理，而政府又委托给国有资产管理机构比如国资委来协调把控。国资委又委托给职业经理人负责具体的运营，因而国有经济从根本上来说是一种委托代理经济。
（3）垄断性与竞争性并存。为保证国家的安全性和稳定性，一些大型国家基础行业和重要领域只能由国有资本运营，所以国有资本毫无疑问具有垄断性。但是应资本本身的价值型、增值性、积累性和流动性的属性要求，国有资本作为增强国家经济实力的重要工具，必须适应市场环境，积极应对各方竞争，实现自身保值增值。
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2.2 相关理论分析
正如前文的文献综述中提到，国有资本经营预算体制目前尚无系统的指导思想，因此，基于国有资产和国有经营预算的概念和内涵，本文用产权理论来诠释国有资本经营预算的民生属性，沿用“双元结构财政”的理论架构，阐述国有资本经营预算与公共财政的关系，再基于现代企业委托代理理论，构建预算体系中人民、财政部门、国资委和国有企业之间的平衡机制，以提出国有资本经营预算制度的完善方案。
2.2.1 产权理论
产权指对占有物的一组权利，包括所有权、收益权、使用权和转让权。国有资产所有者是全体公民，为保证国有资产各种权利在行使过程中及时有效，公民将这些权力委托代理给了政府。政府会建立各种制度来保障公民能够合理享受国有企业的发展成果，要求相关主体层层编制国有资本经营预算，最终提交给各级人大审议，在预算执行过程，
实行有效 的层层监督，以充分体现公民是产权所有者的思想。
2.2.2“双元结构财政”理论
上世纪 90 年代初，叶振鹏首次提出可以将国家预算分离为国有资产经营预算和公共财政预算两部分。2005 年，叶振鹏和张馨在之前的研究基础上，认为国有资本财政能够有效地调节经济周期，降低市场运行波动幅度，减少宏观经济调控对公共财政造成的压力。政府是国有资产的所有者，又具有公共权力的行使权，为了使这两种权力都能得到有效发挥，可建立国有资本财政和公共财政并存的财政模式，即 “双元结构财政”的理论，而作为财政管控工具的国家预算，则相应地分为国有资产预算和公共预算两大部分。
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第 3 章 国有资本经营预算管理历史及现状 ............................ 9
3.1 国有资本收益与财政的关系演变历史 .............................. 9
3.2 国有资本经营预算管理体系 ............................. 9
第 4 章 国有资本经营预算与民生财政建设的关系 ......................... 18
4.1 民生财政建设概述 ........................ 18
4.2 国有资本经营预算的功能定位 .................. 18
第 5 章 国有资本经营预算管理存在的问题 ................................... 22
5.1 纳入国有资本经营预算的企业范围不够宽泛 ......................... 22
5.2 国有资本收益上缴比例处于较低水平 ...................... 22
第 6 章 加强国有资本经营预算管理的建议
6.1 稳步增加财政收入来源
6.1.1 扩大纳入国有资本预算管理的企业范围
目前，中央国有资本经营预算经历了十年的不断扩展，已经覆盖了大部分部委的一级企业。但是相比较国有经济在整个经济体系的占比来看，预算体系还可以发挥更大的作用，覆盖范围可以进一步拓展。许多游离在预算体系之外的企业也应逐步推进混合制改革，界定产权关系，将收益和支出纳入国家统一规划。第一，国有资本经营预算首先应该将财政部监管的其他企业，比如交通部、发改委等部委旗下的中央本级国有企业纳入预算范围，使这部分国有企业脱离各自为政的管理模式，进入国家预算总盘子统筹协调；第二，将由中央汇金投资有限公司管理的银行、保险、证券和投资等 18 家金融机构纳入预算实施范围。第三，财政部可从国家层面指定相关措施，推动地方政府进一步扩大国有资本经营预算实施范围，将地方政府所属金融企业和地方行政事业单位下属业等逐步纳入预算管理体系。第四，目前国有资本收益征缴范围只局限在国有企业一级单位，征缴规模主要是依据一级国有企业旗下所有企业的报表合并数据计算得出，二三级单位的经营管理预算没有真正得到有效监控。因此，在以后的工作中，应该逐步将各级国有
