本文是一篇项目管理论文，本文在研究相关文献的基础之上，根据准经营性 PPP 项目运营阶段产出标准的差异性，采用不同的方法构建更科学、合理、可操作性强的评价指标。根据物有所值的特点，准经营性PPP 项目可借助 VFM 定性和定量评价确定其产出绩效评价的目标值，确保将要实施的 PPP 项目在质量和效率方面能够优于传统项目[115]，为提高产出绩效评价工作效率和财政资金使用效益提供参考。
第一章 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 我国 PPP 项目的发展现状
政府与社会资本合作（Public Private Partnership，PPP），是指在公共基础设施等领域，由政府部门主导与社会资本展开合作，通过市场竞争机制择优选择建设、运营能力更强的社会资本，通过对其进行监督、激励，显著提升公共物品的供给效率[1]。在当今城市化的趋势下，政府积极投入基础设施建设，对公共产品、服务的支出比例增加，导致地方政府的财政赤字逐步扩大。为了充分利用有限的资金，加强公共基础设施建设并且降低各地方政府的负债比例，需要利用社会资本先进的技术、管理水平进行基础设施建设[2]。
（1）PPP 项目的规模稳中有增
为保持财政收入稳定增长、减轻地方政府债务负担，在 2014 国家大力支持PPP 作为一种新的投融资模式参与公共基础设施建设，为我国基础设施建设提供了巨大助力[3]；2015 ~ 2016 年国家积极发布相关的 PPP 政策，地方的积极申报推动 PPP 模式进入高速发展期；2017 ~ 2018 年 PPP 进入规范整顿阶段，为了更好的规范地方政府的行为，推进 PPP 项目运作，扼制隐性债务风险，对新的 PPP项目入库，要严格按照最新标准进行控制，对不符合规范的现有 PPP 项目进行清除，对地方政府融资担保整理、整顿，加强融资平台公司管理，完善地方政府债务融资机制，强化跨部门监管防范机制。经过规范整顿，2019 年 PPP 政策开始回暖，鼓励社会资本参与，关注重点领域，增加融资渠道、增大融资力度，强化分类指导等，PPP 项目迎来增质保量的新契机[4]；2020 年，受新冠肺炎疫情影响和经济衰退的双重压力，各省纷纷推出了大规模的投资计划，PPP 也迎来了新一轮的发展。
随着政策的放开，我国 PPP 项目数量迅速增多。截止 2020 年 6 月末管理库项目累计数量为 9626 个，其中上半年有 482 个 PPP 项目进入到项目管理库之中，其投资额高达 7935 亿元，投资金额达 14.8 万亿元，详细情况如图 1.1 所示。随着城镇化的脚步加快，我国也将持续增加对公共基础设施领域的投资，PPP 项目的规模也将持续扩大。
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1.2 研究问题
1.2.1 研究对象的界定
（1）常见准经营性 PPP 项目的类型界定
在 PPP 项目中，承担建设和运营责任的主体不是政府而是社会资本，但我们不能忽视 PPP 项目应当以实现社会效益为目的。社会资本作为代替政府提供基础设施和公共服务的主体，应当在项目运营过程中为公众提供长期、优质、高效的服务。PPP 项目的产出是对运营质量和效益最直接的体现，也是对能否满足社会公众基本需求的主要评判标准，更是对 PPP 项目最终目的能否实现的直接判断依据[12]。
如果项目产出要求不具有明确的可描述性，政府部门就很难对项目进行绩效评价，导致无法判断社会资本提供的产品或服务是否符合合同规定的标准。在实际操作中，污水处理项目的产出指标是可以明确界定的，甚至可以定量化描述；但是如高速公路项目，不可能像污水处理项目那样有明确的产出指标，项目的产出绩效需要通过相关的标准和规范去确定。因此，本文聚焦于准经营性 PPP 项目，分别对产出标准明确和产出标准模糊的项目展开研究，不仅有利于促进准经营性 PPP 项目的开展、实施，同时可以完善基础设施领域的绩效评价机制，更好地激励社会资本提高自身的运行绩效[13]。
（2）产出绩效评价的阶段界定
财政部在 2019 年发布的相关文件中，明确规定“PPP 项目应建立与产出绩效评价完全挂钩的付费机制，不可以用降低评审标准等方式预先固化政府支出责任”。但是由于许多地方政府为了达成短期的建设和经济目标，只是单纯的追求PPP 的融资功能，这就导致了 PPP 项目在运用时存在“重建设、轻运营”的错误思想。根据相关统计，如图 1.4 所示。在已经成交的 PPP 项目中，由运营商做为社会资本的比重为 20%，由建筑承包商做为社会资本的比重为 55%，两者之间有很大的差距，但占据主导地位的建筑承包商运营能力十分有限。由鉴于此，应当重点关注社会资本供给的质量、数量、成本、安全等方面，加强对 PPP 项目的产出绩效监管。
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第二章 文献综述
2.1 PPP 模式的研究综述
2.1.1 PPP 模式的概念界定
目前，各国已发布的一些政策都会对 PPP 模式的概念和内涵进行界定。但是不同国家甚至同一国家的不同部门对 PPP 模式都有不同的定义，因此对 PPP模式的定义一直没有达成共识。
在我国，财政部将 PPP 模式定义为“政府和社会资本合作模式”，是“基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”。而发改委将 PPP 模式定义为“与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。不同的国际组织对 PPP 模式也给出了不同解释，如表 2.1 所示。
表 2.1 各国组织对 PPP 模式概念和内涵的界定
从表 2.1 可得，不同国际组织对 PPP 模式的定义还是存在部分差异的，即便是我国财政部和发改委对国内的 PPP 模式定义也不完全一致，因此无法通过简单的语言来准确描述当前 PPP 模式的定义。通过研究分析各国 PPP 模式的定义发现，虽然 PPP 模式定义具有复杂性、差异性和多样性的特征，但是定义中包含了许多彼此相似但又不完全相同的要素属性，对其进行归纳总结发现：目的性和领域特征明显；物有所值；长期进行合作；社会资本参与建设运营；共同承担风险；利益共享、多方共赢是 PPP 模式最重要的特征，若具备这些要素属性，则可将其视为 PPP 模式。
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2.2 PPP 项目产出绩效评价的研究综述
2.2.1 PPP 项目绩效评价的研究
效果是指项目的产出结果对每个利益相关者最终目标的影响，一般只对项目目标的实现程度进行评价；效率则是指项目为实现项目目标而采用的方法是否有效，一般只评价实施方法的有效性；而绩效则是效果与效率两个概念的结合，不仅需要检查项目目标的实现程度，还要确定为实现项目目标而采取手段的有效性[36]。评价是对实现某一目标所付出的努力和取得的结果进行分析与判断。为此，评价需要满足采用科学合理的方法、制定公正客观的标准、选择科学合理的依据、包含可以比较的结果等要求。
现阶段我国 PPP 项目的合作机制还不完善，需要通过绩效评价不断完善这一合作机制。在 PPP 项目的建设阶段，绩效评价一般重点关注项目建设过程的质量和重要时间节点的完成情况；在 PPP 项目的运营阶段，绩效评价一般重点关注项目的运营维护情况，其绩效评价结果反映了运营维护的质量与效率。由于建设期和运营期绩效评价的侧重点不同，因此已有部分学者针对绩效评价的不同阶段展开研究，研究成果如表 2.3 所示。
表 2.3 PPP 项目绩效评价的不同阶段研究
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第三章 研究设计......................................22
3.1 不同类型准经营性 PPP 项目产出绩效评价指标构建研究....................... 22
3.1.1 研究方法......................................22
3.1.2 研究逻辑思路..............................23
第四章 不同类型准经营性 PPP 项目产出绩效评价指标构建研究....................... 27
4.1 准经营性 PPP 项目产出绩效的基本理论........................... 27
4.1.1 准经营性 PPP 项目产出的特点.................................. 27
4.1.2 识别准经营性 PPP 项目产出绩效评价指标的理论依据................. 28
第五章 不同类型准经营性 PPP 项目产出绩效评价目标值研究........................... 40
5.1 产出绩效评价的标准取值基础研究..........................40
5.1.1 基于规范性标准确定的产出绩效评价标准值..................................40
5.1.2 基于参照性标准确定的产出绩效评价标准值..................................42
第五章 不同类型准经营性 PPP 项目产出绩效评价目标值研究
5.1 产出绩效评价的标准取值基础研究
政府部门在基础设施建设中选择准经营性 PPP 模式，主要是因为社会资本可以利用自身的技术和管理优势参与提供公共产品或服务，从而实现各利益相关者共赢的结果。因此，准经营性 PPP 项目运营阶段的产出绩效评价必须综合考虑政府部门和社会资本的产出绩效目标。政府部门更加重视产品或服务的公平性和公正性，旨在提高相关项目的管理水平和服务质量；而社会资本则更加注重产品生产或服务质量，其目的是促进相关项目运营阶段的效益、效率的提升。因此，参照传统的政府投资建
