摘 要: 行政事业单位国有资产管理中存在的诸多问题固然是由体制因素造成的,但盲目地变革体制,效果并不好。本文主张从澄清认识开始,具体分析造成两类资产管理体制不适应的根源差异,分别确立各自解决方案的重点,然后再辅以体制的重理和操作层面机制的重塑,有重点、分层次、全方位地解决问题。
关键词: 行政单位;事业单位;国有资产
非经营性资产是指不直接介入生产、流通领域,而用于行政、事业、公益服务等方面的资产。由国家机关、军队、科教文卫、人民团体、警察等部门拥有的资产,即行政事业单位国有资产,是非经营性国有资产的重要内容。实践的发展和行政事业单位国有资产管理的痼疾要求我们深入探讨行政事业单位国有资产管理中存在的问题,并提出切实可行的对策。
一、行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题及成因
行政事业单位国有资产管理中存在的问题可以划分成三个层次:一是操作层面的问题;二是体制层面的问题;三是认识层面的问题。其中操作层面的问题是表象,体制层面的问题是实质,而认识层面的问题又是改革方案成功与否的关键。诱发操作层面诸多问题的原因很多,但是其中最主要的原因还在于目前的体制不适应新时期对于该类资产管理的要求。而人们认识水平的滞后又制约了体制的改进。
1. 操作层面存在的问题
近年的研究对行政事业单位国有资产管理存在的问题众说纷纭,我们将其操作层面的问题归纳成四大类:
第一,在形成环节,资产的构建非常随意,配置和占有不科学、不合理。比如,有的单位利用行政划拨用地和各种行政规费收入自行开发建设办公楼、培训中心和房地产项目,资产形成的随意性强。①又比如,有些地方对办公资源的无偿占有使用引发单位之间不顾实际需要,互相攀比,巧立名目,想方设法改建、扩建、争建办公场所⋯⋯单位之间形成了办公条件差距悬殊的矛盾。
第二,在使用环节,闲置、浪费现象严重,使用效率和运行绩效低下。行政事业单位国有资产在大部分地区是被无偿占有的,既不流动也不评估,更不用说计提折旧、考虑损耗或增值因素,所以使用和运行的效率很差。
第三,在处置环节,监督不力,违规行为难以约束。鉴于目前经营性国有资产监管严于非经营性资产的现状,有的地方政府擅自将某些经营性资产转为行政机关资产而后任意处置获得利益,同时逃避了应有的监管。有些单位甚至在产权登记界定之前,利用监管漏洞突击私分国有资产。
第四,管理理念落后,管理水平不高。我国的非经营性国有资产长期以来都是重实物管理,轻价值管理。目前账务混乱、账实不符、家底不清的现象仍比较严重。
以上所述现象决不是个别的,是根据我们对一些地方政府部门的抽样调查和经验观察得出的结论。此外,我国近两年对预算执行的审计结果也引证了这种结论,如国家审计署审计长李金华在2004 年6 月23 日向十届全国人大常委会第十次会议报告了2003 年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,披露了与行政性国有资产管理有关的问题,引起广泛关注。原国家计委批准其下属宏观经济研究院等7 个单位盖办公楼,当大楼盖好以后,有关领导将大楼部分面积出租,3 年收取租金3285 万元,用于机关离退休干部医疗费超支等。③在2006 年召开的两会上,有全国政协委员指出,近年来各级政府官员公车私用费用达2000 多亿元,几乎和2006 年的国防开支相近。
2. 体制层面存在的问题
我国行政事业单位国有资产管理体制存在的问题可以分两个部分进行剖析:其一是监督管理体系权力划分不清晰,其二是监督管理制度不完善。
目前我国行政事业单位国有资产监督管理体系呈现出的最大特点就是多头管理。现在参与监督管理的职能部门很多,其中包括国有资产、财政、物资和房地产以及纪检审计等诸部门。与多头管理相伴而生的一大问题是职责划分不规范。而这种不规范必然使监管权力的交叉重叠与缺位并存。在这种情况下,行政事业单位国有资产管理操作层面出现的违规操作就不容易被发现和处罚了。
就制度而言,现行的监管将其重点放在资产的后期管理和实物管理上,而对资产的前期配置、末期绩效评价以及价值管理等重大问题均不够关注。此外,关于行政事业单位国有资产管理的法律、法规以及政策有待补充更新。众所周知,我们多年来一直沿用的《行政事业单位国有资产管理办法》是1995 年颁布的。该办法对近10 年来产生的各种新的问题缺少相应规定。
3. 认识层面存在的问题
对行政和事业单位国有资产管理的认识存在一些具有共性的偏差。这主要是指对其管理目标认识不清,片面的“保值增值观”仍然是主流意识。这里涉及一组关键概念———经济收益和工商会计收益⑤。依托行政事业单位资产生成的产品和服务应该是公共品或准公共品。而公共经济学的理论认为对这两类产品最有效率的提供方式是公共提供和混合提供(即全部免费和部分免费) 。因此从工商会计收益的角度来看,最有效的方式是所产生的结果不盈利,甚至亏损。由于这种做法满足了市场无法满足的需要,从而使得从整个社会的角度来看,能够做到收益大于成本,而这种收益就是我们所谓的经济收益。在片面的“保值增值观”指引下的政策建议必然是努力增加会计收益,而这种做法已经被公共经济学的理论证明为远远偏离效率目标的下策。
此外片面的“保值增值观”还会激励管理者将行政事业单位的非经营性资产转化为经营性资产。因为行政事业单位资产的非经营性决定了其工商会计收益低,而经营性资产工商会计收益高,所以如果一味追求“保值增值”,就必然会引起两类资产结构的失调。
因此片面的“保值增值观”将导致体制改革设计方案的方向性错误,而其目标的模糊和结构的失衡是我们在改革中应该着力避免的。
在行政和事业单位国有资产管理中还存在着另一种偏差,即对行政单位资产和事业单位资产的差异认识不足。在对管理体制改革提出建议的时候人们往往将二者不分彼此、相提并论。也许很多问题的表象是一致的,但是引发问题的根源却可能存在很大的差异,所以试图用一套办法解决两类问题,其效果是可想而知的。
二、解决问题的主要对策
要解决行政事业单位国有资产管理中存在的种种问题,就应该首先澄清人们认识上的误区,指明改革的重点与方向;然后在正确的认识框架内对现有的体制进行重构;最后辅以操作层面的机制变革建议。
(一) 澄清认识上的偏差
1. 澄清认识上共性的偏差
前文已经对行政事业两类资产管理认识偏差的共性进行了概括,并对其危害进行了阐述。那么应该如何澄清那些有偏差的认识呢? 对策方案的关键在于“一破一立”。所谓“一破”是指应坚决摒弃片面的“保值增值观”;所谓“一立”是指树立“大循环”的观念。行政事业单位国有资产的“保值增值”应该通过“税收→国有资产无偿(或部分有偿) 使用→公共产品与私人产品配置关系的改善→国民经济的增长→更多的税收→更多的无偿使用的国有资产”这样一个大循环来实现;而不是直接地通过种种“创收”等方式来实现。唯有前者而非后者才符合非经营性国有资产管理的根本目标和科学发展观的根本精神。
2. 深入分析造成两类资产管理问题的根源差异
行政单位国有资产管理中存在的问题,其根源在于管理权力界定的混乱。其实只要各相关部门的权力被合理界定清楚,那么体系、机制、制度上的问题就可以通过权力的相辅相承和相互制衡迎刃而解。而对于事业单位资产管理的问题,其根源却在于目前事业单位包含了很多不该包含的部门,而这些部门的管理很难纳入理想中的事业单位改革的目标体系中。目前我国被称为事业单位的机构实际上包含了部分企业⑥ ,部分行政机构⑦ ,以及真正意义上的非营利机构⑧。因为它们对于营利与否的目标要求各不相同,所以按照“提供优质准公共品或公共产品”的要求改革管理体制的做法必然是低效的。
正因为问题的症结重点不同,所以我们对策方案的基本思路是,将行政性和事业性资产区别对待,对症下药。
(二) 针对行政性国有资产管理问题的根源所在,改革管理体制
1. 重构行政单位国有资产管理权限结构
针对行政性国有资产管理问题的根源,体制改革的工作应该要牢牢抓住权力的配置、调整与重构。因此在设想行政性国有资产管理体制改革目标模式的过程中,就必须要考虑分权模式、主管机构与权力构架的问题。
(1) 分权与集权的权衡
从现实出发,我国行政机关国有资产管理体制的权限设置既不能过分集中,也不能过分分散,而应该采用中间型模式,即行政机关国有资产的所有权统一归国家,将管理权在代表国家资产所有者的部门和其他职能部门之间作适当划分;逐渐从中间型向集中型过渡。
分散型的权限设置是我国行政机关国有资产管理体制的现状。而权力的过分分散使得相关资产管理各自为政,政出多门,并由此造成了管理的无序与漏洞,因此是不可取的。集中型固然能保证相关资产所有权和管理权的绝对统一,但是目前强制推行则会影响资产的使用效率。因为权限分散的现状一方面构成了制度突变的强大阻力,另一方面使得潜在的集权机构处于信息的劣势。而且对价值不大的办公用品完全进行集中管理也是很低效的。随着技术手段的更新和利益格局的
