本文是一篇风险管理论文，本文以政府土地管理者的角度出发，以 2014 年到 2016 年三年间佛山市南海区出让的经营性用地项目的相关数据作为研究对象，分析土地一级市场出让过程中政府决策的现状。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景
土地市场作为对社会经济发展具有指向性的影响，土地市场是否健康发展关系着整个社会经济的发展，而土地市场一级出让过程则更具有举足轻重的作用，其作用往往反映在政府规划、国土住建、财政收入等重要领域，其每个过程的管理及有序进展是一个系统及综合性的过程。土地市场一级出让过程主要包括三个阶段，即土地出让决策阶段、土地出让实施阶段以及土地出让后的合同履行阶段，其中土地市场一级出让的决策过程是三个阶段的第一步骤，决策阶段对后两个阶段的进展有决定作用，因此决策阶段更容易出现风险。为了使土地一级市场有序发展，保障各个用地项目取得良好的社会及经济效益，提高项目风险管理水平，决策者需对土地一级市场决策过程的前期成本控制、决策制定阶段以及决策实施阶段三个阶段有全面的风险意识，从而实现对相应阶段进行全程风险管理的目的，实现资源的优化配置，取得最大效益。在土地一级出让市场中，根据现行规定，所有经营性用地必须通过一级出让市场供应，因此经营性项目用地具备市场竞争特性，从而使这类项目在供应给土地一级出让市场的决策阶段时出现多元、复杂风险的特点。因此，通过研究土地市场一级出让决策过程各个阶段的特点，控制决策阶段产生的风险，体现政府决策的合理性，为土地一级市场持续、健康、稳定的发展打下基础。
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1.2 研究意义与目的
随着国家对房地产市场的进一步调控，2014 年至 2016 年 3 年期间调控政策亦随着市场变化而调整，本文对土地市场一级出让决策过程的风险管理研究意义在于解决以往在出让决策过程中效率不高的问题，运用科学方法对整个决策过程包括决策前期、制定时期、实施阶段三个流程所遇到的风险进行分析及评估，最终得出各个风险要素重要程度的取值，为决策者提供所需关注的风险及相应的防范控制措施。论文通过研究不同调控政策时期的土地一级市场出让数据，由现状发现决策过程中出现的问题，以及因这些问题引起的风险，进而对此类风险加以管理及做好预防及应对措施，尽量降低决策风险对土地出让市场带来的影响。而选取佛山市南海区 2014 年至 2016 年土地出让市场经营性用地出让数据作为研究标本，是由于佛山市南海区在佛山市乃至全省有着重要的经济地位，省政府对于佛山市南海区的一级出让市场有相应的政策支持，因此研究该地区的土地市场一级出让决策过程有重大意义，相应数据较有代表性，对研究结果有现实支撑。
面对 3 年间因限购政策而实施不同的出让政策，在经历了限制、松绑、再限制的 3个过程，佛山市南海区政府在对应不同的限购施行政策采取不同的土地出让决策，政府在不同的政策实施阶段承受因经营性土地出让带来的不同层次压力，既要把限购政策实施到位，在土地市场不景气的时候又要兼顾土地出让收益，防止国有资产的流失。而土地市场一级出让的决策过程涉及体制机制、政策及市场环境、还有人为因素左右等方面的影响，这类影响最终会给决策带来相应的风险，从而影响土地出让过程。本文以佛山市南海区土地出让市场决策过程为例，通过风险管理研究，对土地出让市场现状先进行分析，后运用风险识别的方法，识别出土地市场一级出让决策过程中所存风险，再评价各风险要素的重要程度，实现控制决策流程风险的目的。
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第 2 章 文献综述及分析
2.1 国内外文献对土地一级出让决策影响因素综述
在已有文献研究土地出让决策过程的风险影响因素方面，关于政府行政腐败的研究较为成熟。李忻忻、韩艳、张东立通过博弈论的方法来分析并防范政府在出让过程中与受让人之间的勾结及腐败问题，以打击政府的私自串通的行为。而张静文则以法律制度的调控和完善方面来规避腐败问题对土地一级出让过程的影响，防止腐败风险影响土地出让市场的稳定。王贺嘉、宗庆庆、陶佶对地方政府对工业用地的出让策略研究，发现地方政府通过压低工业用地价格以实现政治目的，这种“竞次”的出让策略让国有资产及社会福利受到侵害。而王媛、杨广亮发现地方政府不仅在工业用地上采取这种出让策略，商住用地等经营性用地也存在过度使用挂牌出让的方式来达到其政治目标。土地一级出让供应的决策同时受政治及市场的影响，余靖雯、肖洁、龚六堂从政治经济学的角度，研究地级市出让与政治周期的关系，从官员的政治周期对土地出让带来的风险及影响，发现官员的更换在上任后显著增加土地出让，获取一定的政绩，从而发现官员晋升体制对土地出让制度的影响。孙世然、樊颖、杨赞分析地方政府在经济绩效和市场监管双重激励下的土地供应决策，发现地方政府在土地供给决策时根据市场的波动情况来调整，以实现其宏观调控的目的。左翔、殷醒民以地方政府对土地一级市场垄断背景下，地方政府偏向把出让收入应用于基础设施等经济性公共品的供给，而对于社会福利等非经济性公共品的供给不足，造成一定的社会风险。曾向阳、张安录则对土地出让中的微观决策如出让方式、容积率、用地类型及地块大小等对地价的影响，指出这类微观决策与最终出让地价的联系，发现相对应的规律。程世勇、李伟群则对地方政府在国家征地过程中违规原因的分析，从中央政府与地方政府利益冲突方面入手，探析地方政府在征地过程中违规的问题，指出中央对地方政府征用土地的管理机制不健全，最终导致土地一级出让决策前期的成本递增风险。何子张则以厦门为例，把规划编制与土地出让决策过程存在的时间矛盾和空间矛盾问题，从这两个空间的整合来提出建立土地出让计划的预咨询制度，避免相应风险的影响。杨军通过项目风险管理理论完善土地储备制度，创新土地有偿使用制度机制，土地储备制度的完善也能够保证土地一级出让决策前期的成本控制，避免成本递增影响决策实施。刘宁、张江依采用委托代理模型来研究基于开发商自身乐观程度对政府土地出让决策的影响，得出政府为达成最优的土地出让决策会更乐意与过度乐观的开发商合作，这种合作对于政府在土地一级出让决策制定过程中容易导致与开发商勾结的不公平风险，因此应加以控制和防范。齐锡晶、戴子龙、邓李杰、胡乃龙则以数据包络分析(DEA)方法为工具分析和优化城市土地供应计划及合理配置资源，为评价未来城市土地供应和利用效率提供较合理的工具，但没有提及对于决策过程风险排除及识别方法的使用。
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2.2 我国土地市场一级出让特性概述
为研究土地市场一级出让决策过程存在的问题，分析决策过程中的风险，需先对土地市场一级出让的特性有所理解。董媛颖认为，城市土地一级市场是由国家把土地使用权出让给市场，由国家决定土地的出让面积、使用形式、出让年限、位置等不可协调的内容，认为土地一级出让市场具有国家垄断性质，是国家控制的一级市场。而崔怀怀认为，现阶段我国土地一级出让市场的垄断特性，使得在市场中的用地竞得者并不具备与出让方讨价还价的能力和资格，政府始终主导整个出让过程。由于政府在土地一级出让市场的这种垄断特性，曲卫东、刘晓龙运用特征价格模型对北京市出让的住宅及商业用地土地拍卖溢价影响因素分析，发现国有企业对土地溢价有重大影响，排挤非国有企业参与市场的竞争，造成不公平现象。因此避免此类土地出让不公平竞争的影响，制定好年度土地供应计划，提高市场透明度，保持良好的竞争环境。胡雅芬、沈映春以北京市为例分析土地一级市场现状，用回归分析模型发现土地出让金与财政收入存在正相关关系。即增加一个单位土地出让金相应增加地方的财政收入，为筹集城市建设资金，地方财政依赖土地出让收入，形成“土地财政”。李学文、卢新海则认为，地方政府以谋利化为目的，在分税制度改革后对“土地财政”的追求，是以“经营土地”为特征的经济增长模式的根本源头。在这种模式下政府对土地一级市场的绝对垄断，从而通过控制土地经营来实现地区的经济增长的目的。宋依瑾则从城镇化的快速推进的进程这类外因以及政府自身行为内因的原理框架来分析地方政府土地财政依赖的问题。陈梦恬认为由于政府对土地一级市场的垄断，而产生一系列的弊端，如限制土地出让数量导致的地价攀升，政府的腐败及滥用职权问题以及造成失地业主的负面社会问题等。
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第 3 章 佛山市南海区土地市场一级出让过程政府决策风险识别 .................. 14
3.1 识别政府决策风险的方法 .................. 14
3.2 决策前期的成本风险 ............. 14
第 4 章 土地一级出让过程中政府决策风险评估 ...................... 26
4.1 评估土地市场出让过程决策风险的方法及选取 ............................ 26
4.1.1 评估土地一级出让过程政府决策风险的方法 ....................... 26
4.1.2 选择适用的评估风险方法 ............... 26
第 5 章 土地市场一级出让决策风险防范策略 ................... 32
5.1 决策前期的成本风险防范 ................. 32
5.2 决策制定过程的风险防范 ............... 33
第 5 章 土地市场一级出让决策风险防范策略
5.1 决策前期的成本风险防范
