内幕交易是指与公司有特殊关系的人员，因其关系或者地位等原因，能够获悉关于公司经营、财务、管理、发展等重大事宜并足以影响其证券价格的信息，且在该信息公开之前买进或卖出公司证券，进而获得高额利润或者避免损害的发生。 内幕交易违反了证券市场“公平、公正、公开”的原则，破坏了证券市场的秩序，侵害了其他证券交易人的知情权及其财产利益，正如 Louis Loss 教授所言：“如果游戏规则允许内部人利用带标记的牌玩游戏，那么谁还愿意进入市场呢？”1因此，内幕交易历来是各国证券市场管理的重心和证券法违法样态中的重点打击对象。随着市场经济的益愈发展以及国家对市场经济予以调控或监管的力度益愈加强，国家公务人员从事内幕交易的现象或案件也益愈增多。鉴于国家公务人员内幕交易危害尤甚，其利用职务获取重大未公开信息从事证券交易并获利的行为不仅破坏了证券市场的秩序，打击了公众投资者的信心，而且这些行为也构成了利用职务便利牟利的贪污行为，因而，世界市场经济国家的证券法理论和证券法制度在这一方面均有创新发展，使其自身能够涵括对国家公务人员内幕交易的规制。
在我国，公务人员从事内幕交易的案件越来越多地被披露出来。无论是从此类案件司法审判的角度，还是从此类行为事前防范的角度，都暴露了我国相关立法的缺陷和不足。综观我国现行制度体系，明令禁止公务人员内幕交易的规范多属党规政纪或者部门规章，不具法律效力或者法律效力层级较低；而在作为证券交易基本法的《证券法》中，内幕交易规范主要是针对公司内部人以及准内部人而设立的禁止性规定，对于公司外部人的规定则处于较为模糊的地带，当涉及公务人员内幕交易的规制时，只能适用兜底条款进行扩张性解释，这不仅不利于法律适用和司法判决的确定性与安定性，也不利于公务人员内幕交易的事前防范。因此，有必要探索证券法的理论创新，进而探求我国公务人员内幕交易规制制度的完善。 本文的研究进路即在于，通过综合运用实证分析、价值分析、比较分析等研究方法，梳理我国的立法现状和典型案例，剖析其中的症结所在，并围绕公务人员内幕交易的主体界定、信息性质判定、基本规制方式等理论和制度议题探讨我国公务人员内幕交易规制制度的建构。
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一、公务人员内幕交易规制命题的提出
（一）社会事实及其制度需求
现代市场经济均为市场之手与政府之手兼而用之的混合市场经济。市场机制越发达，其对政府之手的调控和监管功能也就越倚重。随着公权力介入市场发展的深度和广度不断扩大，国家公务人员越来越具有获得重大未公开信息的天然优势。在宏观调控和市场监管的过程中，政府职能部门不仅是“信息接收器”，不仅能够掌握或接触直接影响上市公司股票价格的具体经营性信息，即涉及公司经营范围变化、资产变化、股权结构变化、债务结构变化、管理层人员变化等重大事项的“内部信息”；而且是“对证券市场价格产生实质性影响的信息的最大生产者”1，其所参与制定的经济或产业政策、政府采购计划、政府公用项目规划、产业或行业法律规范、地方性法规或部门规章等，貌似公司“外部信息”，但足以对某些行业发展产生实质性影响，从而间接影响某一具体上市公司的股票价格。如不加以有效规制，在个人私利的驱动下，国家公务人员势必会滥用其信息优势，在证券市场上巧取豪夺，侵害其他证券交易人的权益，破坏公平的市场秩序。 国家公务人员作为内幕交易的特殊主体，已经引起各市场经济国家的关注和警惕。例如，在美国，除去基于信义理论对行政机关和司法机关工作人员内幕交易的明令禁止外，目前学术界和法律界正在讨论国会工作人员利用立法信息优势从事内幕交易的规制问题。华尔街日报曾发文揭批，1998 年到 2003 年，美国参议员股票投资组合年平均收益率达到 12%；22008 年到 2010 年期间，至少有 72 名国会助理利用职务所获得的信息进行股票交易，并因此获利。国会发言人也曾指出：“国会工作人员往往知道内幕信息，他们是一群不择手段利用国会见闻谋取利益的人。”美国国会于 2012 年制定公布了《禁止利用国会见闻交易法》，禁止国会工作人员的内幕交易。
(二）现行制度体系及其不足
由于事关国家权力的约束与控制，公务人员内幕交易规制不仅是作为商法的证券法问题，也是公法和党规政纪所关注的问题。综观我国现行的制度体系，与公务人员内幕交易规制相关的规范性文件基本如下表所示：观察上表，可以发现： （1）我国允许公务人员“买卖股票和证券投资基金”，但是禁止公务人员“利用内幕信息直接或间接买卖股票和证券投资基金，或者向他人提出买卖股票和证券投资基金的建议”。1 （2）明确提出禁止“党政机关工作人员”、“国有企业领导人员”、“人民法院工作人员”、“检察机关领导干部”等从事内幕交易的规范性文件，多属党规政纪，而非基本法律；并且，违反党规政纪的后果是纪律和行政处分，而不是旨在补救受侵法益的法律责任。 （3）在《公务员法》、《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《行政机关公务员处分条例》等关于公务人员主体的基本法律和行政法规中，虽然都要求相关主体不得泄露工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密、不得利用职权为自己或者他人谋取私利，但均未明确提及内幕交易的禁止。相应，这些原则性规定虽然可以作为禁止公务人员内幕交易的推定依据，但由于其缺乏明晰的行为模式和责任规定，故在适用过程中只能起到论证理据的作用而不能周全地胜任行为规制的功能。
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三、公务人员内幕交易中内幕信息的判定.....22
（一） 公务人员内幕信息与传统内幕信息的区别 ..........22
（二）公务人员内幕信息的判断标准 ........23
（三）小结 ....27 四、公务人员内幕交易规制方式.....29
（一）事前防范：披露与回避 ....29
（二）事后追责：责任类型的扩张 ....32
四、公务人员内幕交易规制方式
公务人员内幕交易规制方式上，不仅仅是一种事后追责，还应该注重事前的预防，以此来避免损害的发生。在事前预防上，一方面，我们可以把公务人员内幕交易视为一个政治腐败的惩治问题，通过加强党政廉纪建设等方式加强监督。另一方面，我们可以通过完善证券法，明确禁止公务人员内幕交易行为，并赋予证券交易委员会以权力来执行新的规则。对于事后追责，要完善内幕交易民事责任、刑事责任以及行政责任的追究与处罚。
（一）事前防范：披露与回避
在该问题上，美国的经验最为成熟，具有一定的启示意义，值得借鉴。 美国对内幕交易的事前防范措施主要采取的是依靠法律强制内幕信息持有人对其持有的证券或者交易等信息进行披露。1在美国《1978 年政府道德法案》（The Ethics in Government Act of 1978，以下简称“EIGA 法案”）2为美国立法机构、司法机构以及行政机构政府人员财务报告披露提供了法律基础。该法案要求成千上万的联邦政府官员提交披露其年收入的财务报表（指效力于美国政府以外的其他收入），金融控股情况，差旅费用，负债情况和企业联营情况等。随后 STOCK Act 法案进一步修正了 EIGA 法案，明确规定立法机关人员就其职位所取得的信息，对国会、政府以及人民负有信义义务；行政机关以及司法机关人员亦对政府和人民负有信义义务。STOCK Act 近一步指出，立法机关、行政机关以及司法机关公务人员均适用禁止欺诈的内幕交易规定，至此统一了内幕交易主体的法律适用。STOCK Act 与 EIGA 法案相比，提高了财务报告的透明度和问责制，即要求总统、副总统、国会议员、议员候选人、总统任命人员以及参议院确认的行政部门官员，当交易超过 1000 美元时（不包括多元化的基金交易），在交易结束后 45 日内应及时补充的他们的财务报告，并供公众查询。1据此，公开披露金融资产成为监测和阻止公务人员私人经济利益冲突的主要手段。 此外，美国参议院和众议院通过各自的道德准则对其议员作出了约束和限制，即主要通过要求议员定期公布其财产状况，接受来自公众的监督实现对经济犯罪的预防。行政机关人员以及司法机关人员内幕交易事前防范措施主要是通过回避的方式进行规范。行政回避与司法回避之间的区别就像台湾学者汤德宗曾经说过的“行政程序之回避与司法程序之回避，本质相同，程度或有不同。”2在美国为了防范公务人员经济利益犯罪，保障程序的公平公正，对司法机构工作人员的要求要高于行政机构人员。
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结 论
为了保护中小投资人的利益，维护证券市场的公平、公正以及公开，内幕交易成为我国证券市场监管的重点打击对象。随着证券市场的不断发展成熟，内幕交易也变得越趋复杂化。在主体方面，从传统的公司“内部人”逐渐向“外部人”扩张。我国现行法律对内幕交易主体的定义采取列举式，但是内幕交易形态复杂，难免不能穷尽，兜底条款的适用又使得内幕交易主体的范围呈不确定的状态。公务人员在执行公务期间，能过够获取影响上市公司证券的价格的重大未公开信息，他们不仅仅是潜在的内幕交易人，而且在实务上也出现了大量公务人员内幕交易的案例。公务人员内幕交易成为了公务人员腐败的新渠道，利益输送的新方式。公务人员作为内幕交易的特殊群体，尚缺乏明确的法律规范。 在内幕信息认定方面，能够影响证券价格的信息也不在仅仅局限于公司的“内部信息”，外在的“市场信息”也能够对上市公司证券价格造成影响，例如国家政策以及经济数据统计等信息。目前认定公务人员内幕交易案件所涉及的信息还是以某一上
