本文是一篇法律论文，本文提出常态行政中的比例原则内涵难以适应应急状态的特殊需要，亟需探索应急状态下比例原则适用的判断基准。该判断基准结合应急状态社会的特征与行政机关的职责，对比例原则的适用给予更大的空间，满足非常社会的特殊需要。
一、应急状态下权利克减与法律保障的弱化
（一）行政应急行为的特殊性
行政应急行为，是指当社会出现危机事件时，由行政机关依据法律规定采取应急处置措施的行政行为。其存在以突发事件的发生为前提，没有明确的危险存在，就没有行政应急行为的实施。应急状态下，行政行为的目的是尽快消除危机，恢复社会的正常秩序。这种行政行为与常态下的行政管理行为相比，具有自己的独特“个性”。
1.逾越常态法制的紧急性
行政机关依据相关应急法律的规定实施的行为即为行政应急行为，与常态下的行政管理行为依据的法律来源不同。在常态社会中，行政机关需要严格依照法律法规的规定实施管理行为，若出现违法或行政不当，则会使该管理行为或被改变或被撤销。但当社会处于应急状态时，突发事件会给公民的生命健康、财产安全造成巨大威胁，面对如此紧迫的情形，行政机关的应急行为必然带有一定的紧急性，可以逾越常态法律规定的束缚，即不必遵循常态法律规定的要件要求。这种应急行为的紧急性可以从“紧急自卫说”中获取正当性，即当国家面临突发事件的威胁，对本国或本国人民造成紧迫的、不正当的危害时，可以采取紧急自卫的权力。但这并不意味着应急行为的实施可以超越法律的规定，应急法律授予行政机关实施应急行为的权力，那么这种行为也必然要接受应急法律的规制。
2.强化行政权力的集中性
在正常的社会状态中，法律以保护公民的合法权益为价值导向，强调对行政权力的制约。而在应急状态下，行政机关除了承担消除公共危机、恢复秩序的职责外，还需要在保持公共利益优先的前提下调和社会多方利益，这就需要行政机关具有在最大范围内动员社会各方力量、调动各类资源的强化行政权，这必然会使行政权具有更大的法律权威、更突出的集中性。这种集中的属性主要表现在两方面：一是从垂直方向看，国家机关的权力由地方汇集于中央，中央机关的行政权因此得到扩大；二是从水平方向看，行政机关由于立法权力与司法权力的集中，从而在某种程度上享有一定的准立法权与准司法权。①此外，根据《突发事件应对法》第 8 条的规定②，我国还存在一种特殊的行政应急权集中方式即设立应急性行政机构。在突发事件发生后，将行政机关的部分权力临时让与该机构行使，有助于对应急工作效率的提升。
（二）应急状态下权利克减的必要性
应急状态下的权利克减，是指社会处于应急状态时，宪法所确立的某些基本人权因行政应急行为的行使而受到的一定程度的限制。当国家进入非常状态时，行政权的外延往往会触及到那些归于公民自治的范畴，公民行使权利与自由的范围将在一定程度受到克减。①现代社会是法治社会，保障公民基本权利免受侵犯是每一个法治国家都应当遵从的基本原则。但宪法对公民基本权利的设定是建立在常态社会基础上的，且是为了对国家权力进行约束而设置，它的内容并不是绝对的，国家权力与公民个人权利存在恰当的界限。②在应急状态下对某些权利进行限制或克减，这是由应急状态的特殊危害性所决定的，也是应急状态下秩序价值的体现。常态社会下，秩序的价值位阶是在自由之下的，秩序服务于自由；而当国家处于应急状态下时，正常的社会秩序遭遇阻碍，如果执着于自由的追求，可能会走向行政目的的反面即对国家调整社会秩序的行为造成妨碍，造成社会的更加不可控。按照宪法的原理及第51条的规定，基于维护国家安全、稳定社会秩序与保障公共利益的需要，可以在一定限度范围内对基本权利实行限制，因此应急状态下对公民权利的克减具有宪法上的依据。
其次，应急状态下公民的义务本位容许对公民的基本权利进行克减。根据人民主权理论，国家权力来源于人民的让渡和授予，国家通过行使公权力保障公民的权利得以实现。正常状态下，权力和权利是相对恒定的，行政机关只能依照法律规定的职权，在法定范围内实施行政行为，公民能够行使权利的范围为宪法和法律限制外的所有权利。③但当国家处于应急状态时，基于应对突发事件的需要，行政机关需要被赋予更加强有力的应急权力，此时行政应急权力的扩张来源于公民权利的克减。而公民自身就是权利与义务结合的社会主体。正常状态时，公民有享有良好、有序社会生活条件的权利，相对的，当社会处于非常态时，公民就必须履行相应的义务，将部分权利让渡于政府。政府只有取得应急权力，才能尽快恢复社会正常秩序，结束应急状态，公民的权利也才能更好的实现。
二、应急状态下适用比例原则的必要性及制度考察
（一）应急状态下适用比例原则的必要性
面对突发事件的威胁，客观上要求赋予行政机关以应急权力，但一切缺乏限制的特权都有导致权力滥用的风险，倘若事先没有对应急状态下行政机关的权力进行规制，高度集中的行政权很可能造成对公民权利的侵犯。更何况在应急状态的特殊情形下，行政机关的应急措施往往是通过克减公民权利的方式来发挥作用的，而权利的克减不可能是任意的、无限制的。如何既保证应急状态下充分行使行政应急权力来应对危机，又要防范公权力对公民权利的过度和不必要的侵害，是每一个法治国家都要面临的问题，而比例原则为这个问题的解决提供了答案。一方面，由于行政应急权力扩张性和强化性的特点，在应急状态下适用比例原则，可以规制行政应急权力的行使，确保政府的应急措施符合法治要求。另一方面，由于应急状态下对权利克减的必要性，政府在采取措施限制公民权利时，可以将比例原则作为工具，确定应当如何限制、在何种程度上限制权利，以此来确保应急措施对公民权利的克减是正当的。
1.比例原则的内涵
在行政法领域内被誉为“皇冠原则”的比例原则，要求行政主体对于手段的实施应当将行政目的的实现与相对人权益的保护同时考虑在内，假设手段能够实现行政目的但会给相对人权益带来不利后果，那么该手段对权益造成的损害必须在尽可能小的限度内，两者保持适当的比例。①在有着行政法学鼻祖之称的奥托·迈耶看来，所谓的比例原则，就是指行政权所欲追求的公共利益必须具有超越个人私益的优越性（即均衡性），而对个人权利的侵害务必合乎目的性（即适当性），且采取最小侵害的手段（即必要性）。②可见，对于比例原则内涵的理解，从经典意义上而言，应当是包含适当性原则、必要性原则与均衡性原则的三阶理论。③从此定义中可以看出，比例原则的内涵应当是一个广义的范畴，而不是单一概念。
（二）应急状态下适用比例原则的规范考察
应急状态下，突发事件的紧迫性、破坏性和无序性决定了行政机关必须行使应急权力，以此来尽快恢复正常的社会秩序。这种非常规状态下的行政权力与一般行政权相比，具备扩张性、相对集中性与高裁量性的特征，必然会相应的中止或限制公民的某些基本权利，对公民权益的保障带来更大的挑战。这就要求行政机关采取的各项应急措施都要考虑到突发事件可能造成的危害程度，对公民权利的限制程度必须在一定的限度范围内。而这种理念背后体现的精神便是“合乎比例”。19 世纪末，德国警察法领域将这项正义理念以“比例原则”的形式确立下来，并取得宪法原则的根本地位。①在突发事件处理过程中，比例原则在规范行政应急权力和保障公民权利方面发挥着巨大作用。但尽管如此，“比例原则”的明确表述在我国现行法律法规的条文中并不存在，只是在某些条款中对比例原则的内涵或精神予以体现。而对于现行规范中涉及比例原则内涵的体现，可以依据比例原则是以“法哲学思想”存在还是以“法释义学概念”存在，将其划分为两部分即隐含规范与明示规范。②本部分将按此标准，通过梳理我国应急法律体系中法律规范的内容，对比例原则在应急状态下适用的制度安排进行考察。
1.隐含规范
所谓比例原则的隐含规范，是指法律规范的具体条款中不存在对比例原则的明确规定，亦没有吸取法释义学上“比例原则”的理念，而是其内在包含着比例原则精神的思想。这些规范表述中体现的合乎比例思想自古以来就存在，而不是受到德国法的影响，尤其在儒家思想中表现得最为突出，如“杀鸡焉用牛刀”、“中庸”、“过犹不及”等。
三、应急状态下比例原则的实践问题考察 .............................. 22
（一）人身自由权领域 ................................ 22
1.强制隔离 .............................. 22
2.封闭管理 ......................... 23
四、应急状态下比例原则适用的判断基准探索 .................... 27
（一）适当性原则适用之判断基准 ........................ 28
1.公益保障的唯一目的 ........................... 28
2.手段与目的关系的逆向反推 ..................... 29
五、比例原则判断基准之实践检验——以强制隔离为例 ................. 35
（一）强制隔离的对象筛选 .................... 36
（二）强制隔离的区域选定 .......................... 36
五、比例原则判断基准之实践检验——以强制隔离为例
（一）强制隔离的对象筛选
适用对象的筛选是强制隔离的首要步骤。根据《传染病防治法》第39条的规定，强制隔离的对象包括两类人，一是传染病确诊病人、病原携带者，二是疑似病人，而对于密切接触者，则要求其在指定场所进行医学观察或采取其他必要的措施。①而在疫情爆发初期，根据武汉市政府发布的会议纪要规定，隔离对象具体包括以下四类：确诊患者；疑似患者；无法明确排除新冠嫌疑的发热患者；确诊患者的密切接触者。随后，又以发布通告的形式作出更加明确的规定，要
