本文是一篇研究公共财政的论文，本文以基本公共服务为研究对象，研究目的在于利用财政支出绩效管理实现基本公共服务均等化的政策目标。第一，对基本公共服务财政支出绩效进行了充分的理论分析。第二，对我国基本公共服务财政支出绩效进行了详实的现实分析。理论分析与现实分析相结合，表明实施财政支出绩效管理有助于提高基本公共服务的供给水平并实现均等化的政策目标。第三，构建了基本公共服务财政支出绩效评价体系。绩效管理的核心是绩效评价，评价的关键在于构建合理的绩效评价体系。首先，应明确财政支出绩效评价标准。其次，在标准的指导下，结合基本公共服务的具体内容，设计基本公共服务财政支出绩效的评价指标体系。最后，在绩效评价标准和绩效评价指标体系的基础之上，构建基本公共服务财政支出绩效评价体系。第四，根据基本公共服务财政支出绩效评价体系并结合有关的实证分析方法，以义务教育为例，对基本公共服务财政支出绩效进行了实证分析。首先，明确以义务教育为例，进行基本公共服务财政支出绩效实证分析具有代表性。其次，根据前文构建的基本公共服务财政支出绩效评价体系，针对绩效评价的全过程，采用主成分分析法测评财政支出的规模绩效，采用数据包络分析法测评财政支出的效率绩效，采用主成分分析法和变异系数法测评财政支出的公平绩效。
第一章 基本公共服务财政支出绩效的理论分析
第一节 基本公共服务财政支出的微观基础
基本公共服务财政支出的微观基础主要从微观经济学角度进行分析。基本公共服务属于公共产品的范畴，首先应用公共产品和公共选择理论阐述政府这种制度安排有利于解决公共产品供给的问题。其次，应用微观经济学的分析工具，对公共产品的供求问题进行了分析。最后，放松分析的假设条件，引入公共产品供给的外部性问题，并阐述了有关的解决办法。
一、公共产品和公共选择理论
公共产品与私人产品相对。从字面含义来看，由公共部门提供的产品是公共产品，由私人部门提供的产品是私人产品。然而，公共产品和私人产品的根本区别不在于由政府还是市场来提供，市场也可以提供公共产品，两者之间最本质的区别在于有无竞争性和排他性，如表 1 所示。有竞争性是指，产品被一个人使用后不能再被其他人使用；有排他性是指，产品所有者可以方便地将其他使用者排除在外。严格的公共产品既没有竞争性也没有排他性，一个人使用后其他人仍可以使用，同时也不能以较小的成本将其他人排除出去。由此带来的问题是，“搭便车”和隐藏真实偏好，从而使得市场提供公共产品出现供给严重小于需求的情况。由于外部性和信息不对称，造成市场在提供公共产品时出现失灵问题。解决该问题的思路有两种：一种认为，问题关键在于市场的自由放任，应采取公共管制的方式，由政府提供公共产品；另一种从社会成本和交易费用的角度出发，认为通过有效的制度安排——产权界定，可以解决问题。
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第二节 基本公共服务财政支出绩效导向：公平效率观
本文对基本公共服务均等化的界定，并不仅限于相对公平的产出，同时强调过程阶段的效率和投入阶段的规模，是一种全过程、全方面的均等化。在促进实现基本公共服务均等化的过程中，不可避免地要对公平和效率进行权衡与抉择。本文认为，在此过程中，公平和效率并不完全矛盾，而要同时兼顾。实现这一目标的手段是，对基本公共服务实施财政支出绩效管理。由于绩效管理本身可针对项目全过程进行评价与监督，同时绩效评价标准兼顾公平与效率，因此通过绩效评价可实现对基本公共服务全过程的测评和全方面的监管。本节通过梳理西方经济学和马克思主义政治经济学的公平效率观，全面了解关于公平和效率的各方观点，为明确本文基本公共服务财政支出绩效的公平效率导向奠定理论基础。
一、西方经济学的公平效率观
公平与效率在西方经济学中，历来是一对十分复杂的概念。西方经济学将经济分析分为实证和规范两种，前者研究“是什么”的问题，后者研究“应该是什么”的问题。“应该是什么”往往涉及价值判断，价值判断是一种主观性的判断。因此，实证分析被认为更客观，规范分析被认为更主观。对于实证分析与规范分析，大卫·休谟认为，不能从实证推导出规范，即从“是什么”到“应该是什么”之间存在逻辑上不可逾越的鸿沟。休谟的这一论断被称为“休谟定律”（Hume’s Law）或“休谟的铡刀”(Hume’s guillotine)。①与此相反的是，黑尔对价值普适性的阐述，不同于休谟的观点。黑尔认为，价值判断可以从事实前提出发，相同的事实有相同的价值判断，即价值判断具有普适性。②公平和效率二者概念之间的复杂之处就在于，对其界定无法将“是什么”和“应该是什么”完全分开，兼具实证与规范，两者之间更偏向于“应该是什么”范畴，这是由公平和效率本身包含伦理道德与哲学含义所决定的。
西方经济学理论研究所基于的事实为：资源具有稀缺性，人的欲望具有无限性，有限的资源与无限的欲望之间总是存在矛盾。个人解决矛盾的方法是选择。任何选择都是包含个人偏好的一种歧视，在做选择的同时就显示了个人的价值判断。公平和效率是这一系列价值判断中，重要的一对选择之一。自由主义经济学家认为，“看不见的手”促使自利的个人选择，自发地形成有效的社会分配，效率优先于公平，过分强调公平会削弱市场激励机制作用的发挥，并降低效率。国家干预主义经济学家认为，由于市场失灵，如垄断、“搭便车”、信息不对称等问题，使得个人选择与社会选择出现偏差，贫富差距和失业高企等削弱了社会整体福利。从西方经济学的两大派别对公平和效率的不同偏重可看出，二者概念之间的矛盾性和复杂性。市场机制强调效率，宏观调控强调公平，社会整体福利兼顾效率与公平。西方经济学的公平效率观，主要应用于分析收入分配领域，大致可分为三大类：效率优先、公平优先和兼顾公平与效率。
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第二章 我国基本公共服务财政支出绩效的现实分析
第一节财政支出绩效管理的发展历程
我国财政支出绩效管理的演进与财政支出管理的演进密不可分。绩效管理是支出管理的演化分支，梳理财政支出管理是了解财政支出绩效管理的前提。财政支出绩效管理是在财政支出管理发展过程中逐步建立并形成的。
一、财政支出管理的演进
新中国成立以来，我国财政支出管理的演进，大致可分为五个阶段。第一阶段：1949 年至 1978 年。在统收统支的财政管理体制之下，财政支出管理处于尚未萌芽阶段。新中国建立之后，基于马克思主义基本原理并参照前苏联的发展经验，我国开始实行计划经济体制。与计划经济时期相适应，财政体制为统收统支。政府作为大管家，对国家经济事务实行大包大揽的管理方式。财政作为政府实施大包大揽的货币供给方，没有形成独立的管理体系。在此背景之下，财政支出管理，只是简单地履行国家的支出计划，没有实质性的管理行为，更没有形成真正的财政支出管理体系。
第二阶段：1978 年至 1994 年。为打破国家管理的大包大揽以及财政管理的统收统支局面，计划经济向有计划的商品经济转变，开始实施包干制度，并进行放权让利。包干制试图打破统收统支的财政管理体系。在收入端，释放更多的企业活力，企业利润上缴改为税收上缴；在支出端，仅从行政隶属关系的角度，进行了一定程度的划分。实质上，收入端的改革优先于支出端。与财政收入管理相比，财政支出管理仍处于尚未萌芽阶段。尽管包干制在一定程度上打破了传统计划经济时期财政管理垄断的局面，但是，包干形式的管理机制，只是从行政分权的角度，对财政管理体系进行了调整。
第三阶段：1994 年至 1998 年。为了扭转包干制所造成的“两个比重”①严重下降趋势，同时为了适应社会主义市场经济体制建立时期所提倡的效率优先发展策略，开始实行分税制改革，由此开启了经济分权下财政管理改革的进程。分税制改革仍然遵循重收入、轻支出的财政管理理念，财政支出管理较前两个阶段有了一定进展，开始进入萌芽阶段。财政支出管理主要进行了“收支两条线”管理改革，收入上缴国库或财政专户，支出由财政部编制预算统筹安排等多项改革。将收入与支出分别进行管理，是财政支出管理改革的一大进步。此外，为调节地方财力差距，于 1995 年开始探索实施转移支付制度。
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第二节 财政支出管理的作用机制
财政支出绩效管理作为财政支出管理的演化分支，前者的作用机制立足于后者。我国财政支出管理是在实践的基础上发展而形成，从尚未萌芽阶段到萌芽阶段再到发展阶段以及深化阶段，形成了具有中国特色的财政支出管理体系。中国财政支出管理诞生于中国的经济发展和改革发展历程中，财政支出管理从粗放型逐渐转变为精细型，从重收入、轻支出管理转变为收支并重管理，从重支出数量管理转变为重支出质量管理。财政支出管理的演进与转变过程，不仅形成了相应的财政管理体系，同时形成了财政支出管理的作用机制。以下从政府间财政关系、政府与市场关系和财政支出管理与政府管理关系等三个方面分析财政支出管理的作用机制。
一、政府间财政关系
从政府间财政关系视角分析中国财政支出管理的作用机制。政府间财政关系，包括中央和地方政府、地方政府之间两大类。政府间财政关系，主要涉及到财权、事权和支出责任等三种关系主体。财权与事权相匹配，以及事权与支出责任相匹配，是财政支出管理作用机制的具体表现。财权主要由财政收入管理决定，事权以及支出责任主要由财政支出管理决定。为了实现两个匹配，需要合理划分政府间的财政收支范围，以及财政收入权力以及财政支出责任。财政支出管理，首先通过“收支两条线”管理将支出从收入管理中独立划分出来。其次，通过分税制改革，明确了中央和地方政府的支出责任与范围；通过部门预算改革，明确划分了政府部门间的财政支出管
