本文是一篇财政政策论文，笔者认为养老服务事业发展是长期的持续的发展，财政支持养老服务事业的机制要具有能够适应养老服务事业发展进程的结构体系。在制定养老服务事业的财政投入方案时，要区分财政的长期投入与短期投入。
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
（1）发展养老服务是实现以人为中心的发展、实现高质量发展的重要环节之一
人类社会的发展与代际传递密不可分。人类通过学习传承前代人的知识、技能以及财富，在实现一代又一代的技术积累的基础上，发展了更为高效的生产力，逐渐实现人类的发展，构建了注重代际传承的人类的社会结构。在人类社会文明的背景下，对老年人进行供养具有代际交换的性质，为老年人提供养老服务对人类社会具有重要意义。
随着人类社会生产方式的转变，人类社会从农业经济进入到工业经济，相对应的养老模式也会受其影响发生转变。伴随经济发展水平的提高、人类社会的进步，人类寿命得到明显增长，社会养老文化得到进一步发展。结合我国的实际情况，实现以社区居家养老为主要方式并向养老服务社会化发展过渡是目前我国养老服务的重要发展趋势。
（2）人口老龄化背景下，研究养老服务事业发展具有更重要的意义
以人口老龄化为背景的研究已经在全球范围内得到充分发展。早在十九世纪，法国成为全球第一个迈入人口老龄化社会的国家。随后世界各国纷纷步入人口老龄化社会阶段。老龄化发展成为全球人口发展不可避免的趋势。到上世纪，人口老龄化背景下的发展研究已经成为重要的国际发展课题。《世界人权宣言》作为国际人权领域的重要国际文件，对老年人有权享受保障进行了论述。《世界人口行动计划》、《维也纳老龄问题国际行动计划》、《马德里老龄问题国际行动计划》推出，联合国多次召开老龄问题世界大会，为全球老龄问题的学术研究和政策制定搭建框架。人口老龄化对全球各个国家发展产生影响，人口老龄化背景下养老服务事业发展的研究重要性突出。
1.2文献综述
1.2.1国内外文献梳理
1.2.1.1人口老龄化背景下的养老服务研究
国内外学者在进行养老服务的财政政策研究时，十分重视我国的人口老龄化情况。在研究养老服务发展时，学者们注重结合我国特有的人口老龄化特点。
有学者把我国发生进入人口老龄化社会的质变作为关键节点，通过对养老服务相关政策、法规等类型资料进行文本分析，论证了我国养老服务的发展与人口老龄化进程密不可分（黄强，2018）。在梳理我国养老服务的进程时，不仅将我国养老服务发展按时间顺序划分为尚未形成养老概念阶段、开始关注养老保险阶段、养老转型阶段、养老机构高速发展阶段，还将我国养老服务发展按照养老服务的政策的主体层级和效力分布分为平静期、巨浪期、稳定发展期。
在研究我国人口老龄化对财政税收政策的影响时有学者指出，人口老龄化使得与养老相关的财政支出增加，人口老龄化带来的老年抚养比上升以及我国的出生率降低带来的少儿抚养比下降导致财政资金由青少年、儿童转移支付到老年人群体身上，公共财政支出发生以年龄为线索的结构性变化；与老年人挂钩的养老金及养老服务支出增加，增大相关财政支出压力（王晓洁等，2021）。
国外有学者验证了人口老龄化的快速上升引发国家公共养老金体系可持续性的风险，并指出包括改善改革公共养老系统、提高生育率等应对措施（Bongaarts，2004）。还有学者在研究英国未来的老年人长期护理的需求时，指出由成年子女负担的无偿护理供应会逐渐无法满足快速增长的资金及人员需求，而作为治理主体和政府应以其收入等提供相应的照护服务，以满足人口老龄化下空前快速增加的养老服务需要（Pickard，2015）。
2概念界定与理论基础
2.1核心概念
2.1.1人口老龄化
人口老龄化是指特定范围的人口中老年人所占比重日益上升的现象，当人口老龄化进程不断持续，人口老龄化程度不断加重，老年人口在总人口规模中的比重提高至达到特定标准，便达到了老年型人口结构，进入了人口老龄化社会。人口老龄化是人类经过长期的生产力发展之后带来的寿命逐渐增长的客观社会发展规律，同样也会对人类社会发展造成影响。
国际上通用的对人口老龄化程度的界定标准是：当一个国家或地区拥有的年龄在60岁及60岁以上的老龄人口规模达到或超出其总人口规模的10%时，则定义该国家或地区进入人口老龄化社会[1]，或者，当一个国家或地区拥有的年龄在65岁及65岁以上的老龄人口规模达到或超出其总人口规模的7%时，则定义该国家或地区进入人口老龄化社会[2]。而当一个国家或地区拥有的年龄在65岁及65岁以上的老龄人口规模达到或超出其总人口规模的14%时，定义该国家或地区进入深度老龄化社会；达到或超出其总人口规模的20%时，进入超老龄化社会。
目前我国人口老龄化状况严峻复杂。我国的老年人群体不仅具有巨大的规模，而且还有很高的扩张速度。按照国际通用标准，1999年我国60岁及以上的人口占全国总人口比重超过10%,2001年我国65岁及以上的人口占全国总人口比重为7.1%，标志着我国已进入人口老龄化社会[3]。2022年我国65岁及以上的人口占全国总人口的比重约为14.9%，我国已进入深度老龄化社会[4]。而我国从进入人口老龄化社会到进入深度老龄化社会仅用时二十余年，远远少于主要发达国家所经历的过渡时长，我国的人口老龄化速度十分迅猛。
2.2理论基础
2.2.1公共产品理论
亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中指出，每个人都会以自身利益为出发点，考虑将物品的成本转嫁给自己以外的其他人身上，因此应该由政府来提供这些具有公共产品属性的物品。保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）在《公共支出的纯理论》中，标志性地提出了公共产品的经典定义，认为公共产品具有将物品的效用扩展给其他人的成本为零且无法排除他人参与共享物品的概念。理查德·马斯格雷夫（Richard Musgrave）在《公共财政理论》中对公共产品理论完成了更进一层的研究，概括出了公共产品的两个基本特征——消费的非竞争性和非排他性。这形成了公共产品的经典定义。依据公共产品的经典定义，公共产品又被进一步分类。依据产品消费上的非竞争性和非排他性特征，所有的物品可分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品。纯公共产品具有非竞争性和非排他性，私人产品具有竞争性和排他性，准公共产品介于二者之间。其中准公共产品还可进一步分为俱乐部产品和公共池塘产品两类。俱乐部产品具有非竞争性和排他性，公共池塘产品具有竞争性和非排他性。
在实际条件中，养老服务是面向全社会的共享服务产品，所有社会成员只要符合条件即可以享受养老服务，即便存在不同条件的多层次多类型的养老服务，任何人对养老服务这种产品的消费都不会把其他人排除在可以享受养老服务的名单之外，养老服务具有非排他性。增加一单位养老服务供给的边际成本大于零，在养老服务的供给尚不充足的实际情况下，养老服务具有竞争性。根据公共产品的经典定义，养老服务属于准公共产品。
3 我国养老服务事业的发展历程与现状 ........................ 25
3.1 我国养老服务事业的发展历程 ........................... 25
3.1.1 养老服务事业发展前期阶段 ......................... 25
3.1.2 养老服务事业萌芽阶段 ...................... 25
4 我国养老服务事业的财政政策分析 ....................... 37
4.1 养老服务事业财政政策的现状梳理 ................. 37
4.1.1 养老服务事业财政政策的收入来源...................... 37
4.1.2 目前养老服务事业的多种财政政策................. 38
5 我国养老服务事业财政投入产出效率分析 ..................... 49
5.1 研究方法介绍 .................................. 49
5.1.1 三阶段DEA模型 ................................. 49
5.1.2 Tobit回归模型 ................................... 51
6国际经验借鉴与启示
6.1美国养老服务发展经验
美国在上世纪四十年代进入人口老龄化社会，在2015年进入了深度老龄化社会，美国在其老龄化进程中充分发展了养老服务体系[31]。美国是典型的自由主义国家，在美国的养老服务发展模式下，老年人的资产收入水平是其能够享受到养老服务的重要判断标准。美国的养老服务产业发达，各种养老服务模式中机构养老占据主要地位。美国针对不同老年人群体的自理能力、收入水平、意愿偏好发展了诸多类型的养老机构和养老设施。老年公寓、自护公寓、辅助生活住房等类型养老机构不一而足。
6.1.1美国PACE社区养老服务
全体老年日间照料项目（Program of All Inclusive Care for the Elderly，以下简称PACE）是美国的一种成熟的社区养老服务模式，对符合条件的老年人为其在居住社区提供专业的医疗、照护、心理健康等综合性养老服务。PACE的发展雏形产生于20世纪70年代旧金山华人的养老服务需求，经过系统探索和建设标准化模式，目前PACE在美国32个州和哥伦比亚特区开展了153个项目和超过300多个PACE中心，累计为7万老年人提供了服务[32]。
PACE属于美国的社区居家养老服务，年龄在55岁以上的通过州内资格认证的可享受养老机构服务的老年人，如果居住在PACE组织有效范围内，可以申请通过PACE在社区居家进行养老服务代替入住养老机构。PACE是典型的整合型照护。PACE具有以需求
