本文是一篇财政政策论文，本文通过对 G 省 Z 市和 J 市以及所辖县区中小企业发展专项资金支出的实地调研，通过发放问卷及半结构化访谈等方式收集数据，采用质性研究方法，构建基于财政专项资金支出过程的绩效偏差分析框架，对影响支出绩效偏差的具体因素及其内在关联进行深入探讨，进而形成财政专项资金支出绩效偏差的归因模型，并探索性的提出财政专项资金支出绩效偏差的治理策略。
第一章 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
任何国家的发展都离不开财政资源的支撑，财政资源合理的支出结构、规范的管理机制、科学的支出绩效评价体系等建设关系着社会稳定、国民经济的发展，更关系着国家的繁荣兴盛[1]。在党的十九大报告提出社会主要矛盾已经发生转变，而解决社会主要矛盾的关键就在于财政体制的改革，就是要全方位开展预算绩效管理[2]，这为我国公共财政未来改革提出了方向。伴随财政体制改革逐步进入深水区，财政专项资金支出的决策与管理越来越成为社会各界关注的焦点。
1994 年分税制改革后，央地间纵向财政关系得到有效规范，提升了“国家财政汲取能力”，但分税制带来的财权集中，也导致了地方财力不足，农民负担过重等问题，为解决困境，21 世纪中央财政开始向地方尤其是中西部农村地区进行财力“反哺”，主要表现为中央大规模的专项和转移支付资金的拨付，以“专项”和“项目”方式分配的财政资金逐渐发展为主要的财政支出方式[3]，这种方式极大推动了地区支柱产业发展、平衡了区域间经济发展差距。近年来，中国经济迅速腾飞，政府收入也大幅提高，以专项形式用于政府投资项目的资金规模不断扩大，但财政专项资金支出的整体绩效表现并不尽如人意，以就业补助专项资金使用为例，2019 年国家审计署的专项审计结果显示，所抽查的 20 省就业补助以及教育等专项资金中，有 2.17 亿元的就业补助资金发放给条件不符的单位和个人，有 1079.92 万元被骗取套取；有 39 个项目未按期开（完）工，涉及金额高达 9.14 亿元；部分项目资金滞留超过两年[4]。以上问题表明目前财政专项资金支出在分配、使用与管理过程存在着明显缺陷与漏洞，严重影响了财政专项资金支出绩效。其次，从国家专项资金政策出台或资金设立初衷来看，财政专项资金支出过程中出现数字造假、资金套取挪用、资金滞拨闲置等违法违规现象，甚至因扶持对象确定、项目安排不公，引起群体事件的发生等[5]，都与设立初衷相背离，难以达到目标绩效或理想绩效，专项资金支出的绩效偏差凸显出来。
1.2 相关文献述评
1.2.1 财政支出绩效
“绩效”一词最早产生于上世纪七十年代的美国，发展至今，“绩效”如今在各行各业以及政府组织考评方面如日中天[6]。在语言学上，绩效意指成绩与成效；在管理学上，绩效作为企业或社会组织期望的结果或成效，是组织为达到预期目标而在人力、物力、财力等多层面资源的有效投入[7]，其既包含组织目标实现程度，也包含任务完成效率，是对以往业绩、效率、效果等内涵的归纳与超越。尽管各国行政体制有别，但政府绩效作为各国不能回避的政策议题，是有目共睹的[8][9]。美国学者 Bates 等曾提出“绩效”作为多方面的构成，对其不同的观察与测量视角，会产生不同效果[10]。学界关于绩效曾形成了“绩效结果论”、“绩效行为”、“绩效能力说”等不同观点。同样在财政领域，关于财政支出绩效的内涵，不同学者也有不一样的概括，如，白文杰（2011）认为财政支出绩效是指财政支出活动（政府对其所拥有的财政资源，进行投入、使用与管理的整个过程）取得的实际结果和成效，是财政支出效率与效益的全面体现[6]；王超（2011）进一步将财政支出绩效总结为经济、效率、效果与效益等价值的综合[11]。部分学者更进一步从实际支出领域对财政支出绩效进行解读，如，谢虹（2007）从财政资金支出合理性、直接与间接经济效益和社会效益等层面对财政科技支出进行阐释[12]。
政府绩效管理被视为改进政府绩效的重要工具[13]，对政府管理活动起着引领、干预、控制以及纠正的作用[14]。政府通过实施绩效管理，将会增强市民对政府组织的信任，认为这是作为纳税人获得的合理回应[15]。在这样的背景下，以效率为核心的政府绩效管理范式开始向财政领域蔓延。Brizius（1994）提出全过程管理理念，将绩效管理理念融入到专项资金目标编制、资金使用、结果评价等环节，实现全过程管理[16]；Kelly 和 Rivenbark（2014）认为，通过实施绩效管理可以有效推动公共服务财务责任与运营责任的结合，扩大公共机构组织管理能力优势，进而提升组织生产力[17]。部分国内学者结合我国实际国情对财政支出绩效管理进行研究。彭凯宁，孙万刚（2017）通过利用激励相容理论、模糊综合评价法和委托代理理论对科研专项资金进行研究，提出要建立全过程的动态支出管理体系[18]。贾康，孙洁（2014）认为绩效管理是一种全过程的绩效理念，在进行专项资金预算编制时，应该将绩效管理理念与以人为本理念融入其中，既要重视资金分配，也要重视资金使用，更要关注社会公众的需求[19]。
第二章 核心概念与理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 财政专项资金
财政专项资金是指由财政或上级单位拨付的用于特定或专门用途的资金，具有专款专用；单独核算；政策性、时效性强；设立和使用必须合规等特征[55][67]。
在专项资金支出过程方面，我国财政专项资金支出流程主要包括预算编制、资金使用、控制管理以及绩效评估等阶段。在资金支出用途上，专项资金类型繁多，覆盖领域广，涉及公共服务、经济发展、社会稳定等多个方面，如项目支出、基本建设支出等[68]，因此，专项资金如何构成还未达成共识。本研究主要按照周飞舟（2012）提出的专项资金分类方式，将财政专项资金根据不同的拨付渠道选择归纳为三种类型：首先是当前财政部门最主要也是最常见的专项资金拨付手段，主要由财政部门与主管部门联合负责下达的资金——“共管资金”；其次是由中央各职能部门向直接归属的下级单位拨付的资金——“部门或体外循环资金”；最后一种资金拨付方式仍是从财政部门向有预算分配权的部门下达的拨款——“基本建设项目资金”[3]。本文研究对象中小企业发展专项资金是指由财政预算系统拨付的支持引导地方中小企业发展以及优化我国中小企业发展环境的资金[69]，此类专项资金由财政部门与工业和信息化部、科技部等相关部门联合下达文件，对资金的管理与分配承担共同责任，可归类为第一种专项资金类型，为专项资金最主要部分，比较具有代表性。
2.1.2 财政专项资金绩效偏差
通过前文对“绩效偏差”已有研究的文献述评发现，当前学界仍未形成系统完善的绩效偏差概念模型，且研究主要聚焦于公共政策绩效偏差。何文盛，姜雅婷（2015）基于系统论的观点，强调政府绩效评估受复杂、变动的外部环境的影响，处于动态循环系统中，评估外部环境与评估系统交互叠合产生绩效偏差，即在政策实施过程中受到外部多重因素的影响，难以达到理想绩效或预期目标，必然产生政府绩效偏差[39]。何文盛等（2021）通过对农业水价改革政策绩效偏差的研究，认为公共政策绩效偏差（performance deviation）是由于公共政策最终没有产出应然层面的绩效，是真实绩效与理想绩效之间的差距[48]。
2.2 理论基础
2.2.1 基于公共价值的政府绩效治理理论（PV-GPG）
党的十九大报告对预算绩效管理改革的要求，为我国的公共财政未来改革提出了方向。但是，公共财政支出缺少明确的目标指引，政府财政支出实际绩效偏离目标绩效[5]，致使政府公信力降低，合法性受到质疑[72]。一方面，财政预算执行过程中因信息不对称、地方政府官员的有限理性及机会主义行为的存在，尽管地方政府专项资金支出占比日益上升，但是支出绩效并未因此同步提升，产生绩效偏差；另一方面是预算编制过程中因忽视公民集体偏好、公共价值或“邻避效应”等因素，多元主体“价值目标冲突”导致合作生产无法进行，从而使得政府绩效产出不符合甚至背离公共价值[73]。
V-GPG 理论是公共价值管理范式下的核心理论，由包国宪等学者提出，该理论重新厘定政府绩效内涵，认为政府绩效只有来源于社会才具有合法性以及可持续性[74]。同时，该理论重新回顾并反思了政府绩效管理过程，认为传统绩效管理过分重视组织内部绩效，而对绩效生产过程中与其他主体之间的合作缺乏关注，无法从根本上保证政府的绩效产出是符合社会公众需求的，因此，该理论提出将公共价值理念贯穿于整个政府绩效管理过程，化解多元主体价值冲突，平衡利益偏好，推动绩效生产中的多方合作，以实现绩效产出最大化。
在社会主义市场经济条件下，公共财政是政府在区别于市场的公共领域为服务公众需要而进行资源配置的体制与机制[75]。基于公共受托责任理论，公民将公共资源交由给政府代为管理，政府必须向人民群众解释资金的使用情况，对公众负责，即公共财政支出要突出公共性、公众性和公益性。但当前公共财政领域存在社会公众对政府预算决策的参与程度低以及政府预算管理中社会公众监督缺失等问题[76]，因此，要有效提高财政专项资金支出绩效，必须突出财政的公共性，即通过公众参与各项财政决策及监督，实现对公众个人利益与需求的有效保障，真正实现民主财政[77]，这也是公共财政资金配置的最初动机。因此，本研究以PV-GPG 理论为基础，对财政专项资金支出绩效及其偏差重新解读，回归财政支出绩效的本质，尝试对公共价值在财政专项资金支出绩效中的作用进行分析，同时，在公共价值导向下，构建财政支出绩效偏差影响因素理论模型，提出符合公众需求，契合公民利益的偏差矫正建议。
第三章 研究设计...................................
