本文是一篇财政政策论文,本文基于跨期预算约束框架,对 2008-2018 年山西省 11 个地级市相关数据采用面板协整检验,初步判断其财政可持续性。之后通过固定效应模型和随机效应模型探究了“减税”和“降费”对山西省财政可持续性的影响结果,研究结论如下:(1)通过对山西省财政收支现状分析得出,山西经济发展缓慢,从财政收支规模来看,收入增速不稳定且收支发展不均衡;从财政收支结构来看,山西财政依赖土地出让收入及转移支付程度较深。2008 年至今山西省财政收支差额不断增大,财政自给率和财政的可持续性堪忧。但山西省具有一定发展优势,发展潜力巨大。提高山西省财政体制的可持续性将是一个长期系统性工程。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 选题背景
“减税降费”曾一度成为 2018 年十大经济流行语,更是 2019 年经济的风向标。早在 2008 年金融危机后,我国为了应对经济下行危机,实行的是逆周期调节的财政政策。我国在加大地方财政支出的同时,审时度势提出了一系列减税政策并加紧层层落实。2010 年为扩大内需、调整经济结构,向地方各级政府更加深入推进减税。随着经济进入新常态,我国财政收入增速疲软,财政支出刚性加剧,债务负担沉重,地方政府财政面临脆弱性。在稳中求变的经济环境下,亟待宏观调控发挥逆周期调节作用。平衡各级政府间财政收支规模,成为地方政府财政收支运行的核心内容。
国际形式波谲云诡,国内经济内需不振。我国实施的减税降费政策不仅是为了顺应新时代中国特色社会主义的发展,也是适应供给侧结构性改革的需要。“减税降费”作为一项加力工具,有利于降低实体经济税负,激发各实体的经营活力。随着减税规模日益扩大,2018 年政府工作报告显示我国减税政策取得超万亿元的成效,后续又持续“加码”,在 2019 年在预期减税 2 万亿元的规模上弯道超车,达到 2.36 万亿元。结合实践经验,抛开财政盈余状况来看,减税是应对严峻的经济形势、过重的税收负担和激烈的国际税收竞争的重要举措。但减税降费政策的实行,也势必会给地方财政造成极大的压力,令财政的可持续发展面临巨大挑战。
在地方财政运行过程中,部分省市财政呈持续走低态势,地方政府财政保基本民生、保基层运转的压力增大。受经济增速下滑和减税降费的双重影响,全国财政难逃“紧平衡”格局,新冠疫情的冲击更拉大了财政收支缺口,对本不乐观的经济形势无疑是雪上加霜。地方财政支出持续依赖地方财政收入是我国地方财政的可持续性水平的主要表现。一方面,在财政收入端实施规模宏大的减税降费政策;另一方面,在财政支出端要确保支出增速平稳。那么,减税降费这一财政政策的实施,是否可以保证地方政府财政可持续性呢?由此,本文将基于减税降费背景下,对山西省财政可持续状况进行探究。
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1.2 文献综述
1.2.1 财政可持续性界定
大量的研究机构与学者,从不同的维度出发,所给出的财政可持续性定义与内涵不尽相同。国外专家学者对财政可持续性研究如下:
Keynes 在 1923 年提出,要想解决法国政府公债问题,就必须实施符合预算约束的可持续性财政政策。Buiter(1985)认为一国经济实体有能力清偿政府债务时,国家财政将实现可持续发展。Wikipedia 认为在较长一段时间内不会对政府的偿付能力造成威胁,政府会把当下实行的的税收、支出等政策继续推行下去。财政收支角度下,Blanchard(1990)在确定财政收支水平时,认为在国家债务对国内生产总值的比值维持不变的条件下,在该时期国家财政则实现可持续;反之就存在不可持续风险。Bird(2003)认为政府的自有收入可以覆盖政府的公共支出才能维持财政可持性。
国内对财政可持续的研究起步较晚,学术界对财政可持续性至今还没有形成统一的概念。学者主要从政府债务角度和财政收支平衡角度对财政可持续性进行定义,并结合财政风险,财政赤字和地方财政压力等对财政可持续进一步分析。
政府债务角度下,邓子基(2001)认定的财政可持续性是指:在不规定具体限期的条件下,假定币值稳定且能以新债还旧债,则政府当前债务水平同最初的财政盈余现值一定恒等。王晓霞(2007)认为财政可持续性的实质并不是对地方债务清偿能力的分析,而是应着眼于对宏观经济影响下,对政府收支的跨时期效果进行研究。孙亮(2018)通过基于对政府债务规模的分析,认为我国财政可持续性面临着较大的风险和挑战。张学诞和李娜(2019)认为债务可持续是实现财政可持续的基础。政府在一定时间范围内的财政收入需满足债务清偿后的公共财政支出。刘远(2012)对财政可持续性有强弱之分,政府收入能够满足日常开支且不会出现资不抵债等情况。李明和龙小燕(2020)认为当财政收入和支出遭到消极冲击时,要想实现财政的健康平稳运行和财政职能的充分发挥,可以通过发行公债的方式来实现。
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第 2 章 概念界定与理论框架
2.1 相关概念界定
2.1.1 减税降费内涵
减税降费广义上可理解为“减税政策”,是具有中国特色的政策性表述,具体包括税收减免和取消或停征行政事业性收费两部分。减税降费通过减少政府及政府直接控制的企业的税费减轻企业和个人的负担,扩大企业和个人所得,以更好的优化政府与市场主体间资源分配格局与分配方式为目的,是一项有利于调整国民收入分配格局,促进经济的发展和改善民生的一项重要财政政策。
“减税”即税收减征。通过降低税率,对征税范围进行缩减,制定税收的相关优惠制度等措施,从根本上将纳税人的负担降下来,促进经济增长和发展的一种政策。
“行政事业性收费”即国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在向公民、法人提供特定服务的过程中,以成本补偿和非盈利为原则,向特定服务对象收取的费用1。降费是通过降低缴费比例、费率,调整缴费基数等措施来降低企业社会保险费的费用成本。对部分行政事业性收费的减免不仅可以扩大内需,为社会减负,在一定程度制止了政府部门和事业单位乱收费等现象。总之,减税降费就是以缩紧财政“口袋”的方式来实现经济平稳运行的一项利国利民的积极政策。
2.1.2 财政可持续内涵
可持续所指不是某一时点,而是指一种能够长期存续的过程,可以让生态、经济和社会等各个领域的可持续发展长期运行下去。财政体系也形成了促进自身良性循环,运转高效的财政准则。这种财政政策不仅可以满足当前经济发展的需要,又不会对于社会长期利益和财政自身的良性循环造成损坏。世界银行曾在可持续报告中对财政可持续性下定义,即一国财政政策不需要对收入和支出进行重大调整,仍能保持债务的持续清偿能力。
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2.2 减税降费与财政可持续性理论依据
从理论上来看,减税降费的实施直接对财政收入造成影响,但导致财政收入下降不是一个必然事件。下面分别从供给侧和需求侧出发,分析减税降费对财政可持续性的影响。
2.2.1 凯恩斯学派减税理论
凯恩斯主张国家干预经济,政府应从宏观角度,采用财政税收政策手段充分调控经济,以实现宏观政策目标。凯恩斯学派认为,社会总供求是否均衡决定了社会的生产就业水平,而政府实施宏观经济调控的目的,就在于通过调节社会总需求来实现生产和就业水平的发展。结合“内在稳定器”的税收调整和“相机决策”的税收政策,凯恩斯学派从乘数原理出发,指出政府应通过减税来刺激私人投资和有效需求,政府财政支出和税收是决定国民收入、调节社会总需求的重要力量。
凯恩斯学派减税主张是从需求效应出发的,以刺激广大低收入者的消费需求为目的。以减少税收,增加债务和扩大财政赤字等扩张性财政政策应对经济下行的危机。需求侧减税理论的重点是,在乘数作用下,减税对消费、投资等有效需求能够产生强大刺激,进而推动经济趋向平稳增长,间接增加税收,因此要实施赤字财政政策。
2.2.2 供给学派减税理论
供给学派是在凯恩斯主张扩大有效需求不再适用的情况下重申“萨伊定律”产生的,其核心观点也是减税。在实施减税的基础上,建议以减少政府财政开支、限制货币发行量等方式,挖掘要素内生增长动力来达到释放经济活力的目的。
美国经济学家拉弗是供给学派的代表,他认为减税对税收收入的作用有以下两种情况:一种是乘数效应,即税收收入会因为税率的下降而减少;另一种是经济效应,即税率的下降刺激了社会总产出、增加了就业,这些活动的增加又进一步推动了税收的增长。而减税政策对财政收入的影响,是要看乘数效应与经济效应综合作用的结果如何。
表 3.1 增值税主要减税政策汇总
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第 3 章 减税降费背景下山西财政现状分析.................................... 16
3.1 山西省减税降费政策现状.............................. 16
3.1.1 减税降费实施背景....................................... 16
3.1.2 减税降费政策梳理................................. 17
第 4 章 山西省财政可持续评估................................... 31
4.1 财政可持续性评估理论模型的构建.......................... 31
4.1.1 跨期预算约束理论推导.......................................... 31
4.1.2 理论模型的检验................................... 33
第 5 章