本文是一篇财政政策论文，财政专项扶贫资金的分配应当坚持效益与公平兼顾的原则，但是在实际的扶贫实践中，也可根据需要适时调整效益与公平之间的优先级关系。在实际的分配工作中，往往是将资金平均分配或让贫困户轮流享受，致使分到每户的资金数额甚少，难以形成规模效益。平均化、分散化的扶贫资金到了贫困户手中，难以使其脱离贫困现状，因而常常会被当做“公共产品”或救济款，用来短期脱离生活窘境，对于解决顽固性贫困问题的效果并不明显，脱贫不具持久性。而强调分配优先效率原则，是为了提高专项扶贫资源配置的效率，使得才有所用、劳有所需、资有所投。但是在这个过程中，也要全盘考虑到不同层次贫困户的利益，保证其所享有的权利、机会的平等以及收入分配的公平，但需要注意的是，这里所讲的“公平”是包含合理差别的“相对公平”，而不是会扼杀积极脱贫者能动性与创造性的“绝对平等”。
第一章 财政扶贫的基本理论
第一节 基本概念界定
一、贫困
（一）贫困的定义
贫困是一种涉及经济学、政治学、人类学、社会学等诸多领域的复杂社会现象，在人类社会的不同发展阶段，人们对物质生活和精神文明有着不同需要，因而对于贫困内涵的界定也有着不同的侧重点。随着人们对于贫困问题的深入探究，现在越来越注重强调“多维贫困”的概念，“多维贫困”表示从多维度来认识贫困，也即贫困不仅仅指货币意义上的贫困，还应当包括非货币方面的诸多因素，将人们所接收到的服务、社会福利、社会保障上的不足与缺失也纳入贫困概念当中。
亚当·斯密（1776）在《国富论》中表示“一个人是富裕还是贫穷，取决于他所能享有的生活必需品、便利品和娱乐品的数量和质量”①。《2000 年世界发展报告》认为“贫困不仅表现为物质匮乏、受教育水平低、健康保障有限，还体现为面临外部冲击时的脆弱性，以及缺少发言权等基本权利和不被社会重视”②。印度籍经济学家阿玛蒂亚·森（Amartya Sen，
2002）提出“能力贫困”的概念，他表明“对于贫困群体而言，收入水平低下只是其贫困的一个层面，更为重要的在于他们缺乏追求个人福利的能力，主要是创造收入和享受正常生活的能力，而造成这种能力贫困的根本原因在于贫困群体的能力受到剥夺或者是丧失改善生活的机会”③。
从最初只关注物质层面的“收入贫困”，发展到关注精神层面的“能力贫困”和“权力贫困”，人们对于贫困的认识随着时间、空间、观念的动态变化而逐步深化和丰富。在诸多阐释的基础上，结合我国具体国情，本文将“贫困”定义为：指社会某一部分人所处的生存状态，在这种状态中，他们的物质条件难以维持其正常生活水平，并且他们缺乏参与社会活动的机会，由此其生活水准达不到个人生理和社会文化普遍能够接受的标准。受制于数据的可获得性，本文对于贫困的研究主要还是局限于货币意义上的贫困。
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第二节 财政扶贫的理论依据
一、公平正义理论
正义原则是罗尔斯所提出来的一种不同于功利主义的观念。该理论所强调的基本点就是：要使社会成员平等地享有基本权利，利益分配应致力于公平合理。简言之该理论包括三个原则，即平等自由原则、机会公平原则以及差别原则。具体阐述就是：首先，我们的社会应当营造出公正合理的环境，对于自由等基本权利，人人均应平等享有，不可侵犯；其次，由于我们所赖以生存的空间和占有的资源是有限的，而人的欲望是无限的，社会成员均想获得更多的利益，自然就存在资源不足分配的问题，因而要赋予社会成员公平竞争的机会，为人们通过自身努力获取资源，缩小与其他人的差距的行为实施创造有利条件；最后，允许差别的存在，但是对于社会存在的不公正，应当将其限制在一定范围内，也即应阻止这种不平等对社会劣势成员的利益造成损害，社会也应当制定相应的规则，保护合理利益。
公平正义是完善政治、经济、法律等各个社会系统的基本要求和价值追求。一个公平正义的社会，对于社会成员的生存与发展而言是一种保障，它能够保护社会成员的发展成果，也能够调动个人能动性，促进社会和谐稳定。贫困者与富裕者在收入、资源、权利、诉求等诸多方面均存在不平等，贫困现象无论是对于贫困者还是社会，都造成诸多消极影响，在一个社会里，社会的资源和财富能够得到相对合理的分配，使多数人处于贫富的中间状态时，才有利于社会的长治久安。政府的扶贫工作，从政策上向贫困地区倾斜，给予技术、资金等方面的支持，并不断加大扶持力度，力图早日实现脱贫，缩小贫富差距，促进贫困地区经济发展、提高贫困群体发展能力，也是出于对社会公平正义的维护和践行，符合社会主义本质的要求。
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第二章 农村贫困与财政专项扶贫资金投入现状分析
第一节 农村贫困的特征及其致贫因素
一、农村贫困的基本情况
（一）农村贫困人口的规模
改革开放以来，我国加快经济发展步伐，逐步将贫困问题拔高到国家发展战略的高度，政府对于扶贫开发工作也在不断进行积极的探索。由表 2-1 可看出，按现行国家农村贫困标准测算，1978 年我国贫困人口高达 7.7 亿，到 2012 年贫困群体数开始降至 1 亿人以下，我国贫困数量逐年大幅下降，贫困状况不断得到缓解，减贫效果令人瞩目。截止到 2017 年，我国农村贫困人口减少至 3046 万人，相较于上年减少了1289 万人；贫困发生率降至 3.1%，较上年下降 1.4 个百分点。同样地，以现行贫困标准衡量，2010 年我国农村贫困人口规模为 1.66 亿，贫困发生率为 17.2%，那么从2010 年至 2017 年，我国农村贫困人口总计减少 1.35 亿人，年均减少 1932 万人；贫困发生率下降了 14.1 个百分点，年均下降 2 个百分点。
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第二节 财政专项扶贫资金相关政策演变
一、形成发展阶段（1980—2000 年）
1980 年，国家财政设立了第一笔扶贫资金，用于支持欠发达地区经济发展，规模为 5 亿元，此“发展资金”成为我国财政专项扶贫资金的雏形。随后又逐步设立“三西”农业建设资金（1982 年）、扶贫贷款贴息资金（1984 年）、以工代赈资金（1985年）。1986 年，中央政府开始确立开发式扶贫方针，将脱贫事业列入“七五”规划，以县为单位确定重点扶贫领域，成立了国务院扶贫工作小组，开始有计划、有组织、有目的的开展扶贫工作。1992 年，中央设立了少数民族发展资金；1994 年，国家制定了《八七扶贫攻坚计划》，表示要重点关注特困地区的扶贫工作；1997 年，出台了《国家扶贫资金管理办法》，提出了“资金到省、任务到省、权力到省、责任到省”的扶贫工作责任机制；1998 年，设立了国有贫困农场和林场扶贫资金。
在这一阶段，中央开始改变之前“撒胡椒面”式的救济式财政转移支付方式，逐步发挥专项扶贫资金的功能和作用。在使用方式上，逐步改变直接物资输送的“输血式”扶贫模式，转而倾向于支援贫困区域的农业生产发展，推动区域经济发展；在投入方向上，加大对贫困地区基础设施建设的支持力度，如农田水利、道路的建设和改造等，支持小额农户信贷，更加注重夯实贫困区域经济发展基础。但是这一时期，财政专项扶贫资金的投入规模还是不足，并且专项资金在具体使用过程中，更多的被用于支持效益好的乡镇企业发展，对于农户自主发展能力的提升作用十分有限。
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第三章 财政专项扶贫资金投入的减贫效应实证分析
第一节 财政专项扶贫资金整体投入的减贫效应
一、指标选取和相关处理
关于解释变量的选择：如前文所述，导致我国农村贫困的因素包括自然环境因素、个人主观因素以及社会制度安排因素。考虑到指标的可量化性以及数据的可获得性，本文将影响农村减贫效应的因素归纳为如下几个方面：一是经济发展水平；二是政府财政助力，具体包括中央财政专项扶贫资金情况以及政府在人力资本上的投入；三是收入分配状况。由此将以 1996-2016 年作为考察的时间区间，从历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国农村贫困检测报告》以及《中国扶贫开发年鉴》中，选取“国内生产总值”、“中央财政专项扶贫资金”、“国家财政用于人力资本的投入”以及“基尼系数”四个指标来作为本文的解释变量。其中，关于“国家财政用于人力资本的投入”这一指标，有两点说明：一是本文将财政用于教育、社会保障以及医疗卫生方面的支出纳入“人力资本”的范畴；二是考虑到 2007 年财政支出项目的口径发生变化这一情况，在 2007 年之前的数据，本文选取国家财政用于“文教、科学、卫生支出”以及“社会保障支出”的总和衡量“人力资本投入”，而在 2007 年及之后的数据，则是用“国家财政教育支出”、“国家财政和社会保障支出”以及“国家财政医疗卫生支出”的总和来计量“人力资本投入”。
关于被解释变量的选择：为了较为全面地检验财政专项扶贫资金的减贫效应，本文将选取“贫困发生率”、“贫困深度指数（贫困缺口率）”及“贫困强度指数（加权贫困缺口率）”三个指标来度量贫困程度。关于这三个指数的数据，是采用来自历年《中国农村住户调查年鉴》以及《中国统计年鉴》的农村居民收入分组相关数据，运用世界银行所提供的 PovCalNET 贫困计算工具估算得到的。
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第四章 提高农村财政专项扶贫资金投入效果的对策建议
第一节 增强专项扶贫资金分配针对性
一、坚持效率与公平兼顾的分配
