本文是一篇财政政策论文,地方财政竞争程度加剧经济性支出偏向,而且这种影响是直接主动的,竞争程度越激烈越会加大经济性支出的比重。这是由于经济性支出能为地方招商引资创建良好的“硬件环境”,快速实现地区经济发展。当经济性支出的投入为地区快速带来经济效益时,必然会使地方政府主动增加这种支出的偏向,形成地方政府招商引资竞争与经济性支出偏向的循环互动。地方服务性支出比重的下降不是地方财政竞争压力的结果,因为地方政府参与地区竞争时,不会主动削减服务性支出的比重,反而在地区策略互动中选择增加服务性支出的比重,其他地区政府竞争实力的上升会刺激本地区增加服务性支出的投入,更加注重社会公共服务的完善,提升人力资本竞争“软实力”。服务性支出被挤占主要是财政分权的作用。
第一章 绪论
第一节 研究背景与研究意义
一、研究背景
“当前我国处于调整经济结构、转变发展动力的关键期”①。过去随着经济总量不断扩大、城镇化逐渐推进,人民生活水平不断提高,但由于市场体制不健全、各项分配制度不完善导致城乡发展差异巨大。
依据中国统计年鉴数据计算,1978-2018 年,我国城乡人均可支配收入比一直在 2.7 倍以上,2009 年达到峰值 3.28 倍后整体呈下降趋势,到 2018 年城乡可支配收入比在 2.65,依旧保持在较高的位置,如果将奖金福利、实务补贴等纳入计算范围,实际城乡收入差距更大。城乡收入差距的过高是我国社会发展中“不平衡”的一个重要问题,长期影响国家安全和社会稳定,短期直接影响乡村振兴、精准扶贫等民生工程的工作成效。
十九大强调政府在改善民生中起主导作用,应优化公共支出结构,改善民生,化解新时代社会发展中的种种“不平衡不充分”问题。然而,当前我国地方政府之间的财政竞争的目的是谋求地区经济发展,竞争行为演变为更加注重利用提供公共物品和公共服务的支出竞争手段。
由于政策扶植、地理位置、资源环境的差异,各地区经济发展水平差异巨大,地方政府间的财政不均衡。而分税制改革后,地方政府财政自主权提升,地方政府为了吸引外来资本流入刺激本地区经济增长,一方面出现过度注重技术革新及基础设施建设,造成经济性支出偏向;另一方面,随着中央对民生建设的重视,唯 GDP 增长率为核心的官员考核机制已显得单一,且人力资本越来越成为地区发展的重要潜力,地方政府对教育、社保类公共服务也逐渐重视,也可能导致服务性支出偏向。
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第二节 文献综述
一、国外研究
(一)地方财政竞争对公共支出结构和偏向的影响
单独研究地方政府财政竞争对公共支出的效应的研究有,Wilson &Gordon(2001)认为支出竞争使得开放经济中社会福利相比封闭经济有所提升,但造成地方政府公共财政支出的扭曲的负面影响,使得与提升生产力无关的公共服务性投资的财政支出过少。Borck(2006)则进一步指出,由于生产性公共产品能够带来规模经济并吸引要素流入,地方政府间为了各自的利益进行竞争,结果就是对经济性公共产品的投入过多。
另有一些研究综合考虑财政分权和政府竞争两大因素对公共支出的效应,具有代表性的是,Keen&Merchand(1997)认为地方政府公共支出水平和结构受财政收入影响,受分权作用影响地方政府间的竞争会减少公共服务支出,增加基础设施建设支出。Qian&Gerard Roland(1998)也持同样态度,认为财政分权下地方财政竞争会影响政府财政支出结构,因为提升生产能力的基础设施边际区域价值高于社会价值,使得政府支出偏向于基本建设领域,造成对公共服务性支出的挤占。
(二)公共支出对城乡收入差距的影响的研究
M. H. Mukaramah et al.(1990)认为马来西亚多年来经济持续增长有效减少了全国的贫困问题,但是由于该国公共财政主要投入于工业领域和城市基建和服务领域,忽略了农业农村投入,导致公共财政没有发挥改善城乡收入不平等的作用。
而 Wolff&Zacharias(2007)的研究表明,政府公共支出整体上缓解了收入不平等。应充分发挥财政支出的收入再分配功能,通过提高支出效率、优化支出结构等形式来缩小居民收入差距。Valentine Henrard(2011)发现中国香港特别行政区基尼系数高于 OECD 国家和亚洲其他地区,低收入群体生活水平远远落后于中高收入群体。重要原因之一是香港特别行政区的社会福利支出水平整体偏低,且低收入群体只能获得有限且少量的政府救助,导致在该地区发达且繁荣的经济水平下存在着市民收入差距巨大的社会不平衡问题。另外,有研究发现政府在道路交通部门的支出能显著缓解农村贫困(Gomanee & Morrissey,2002;Fan et al,2005)。
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第二章 本文的相关理论基础
第一节 我国地方财政竞争行为理论及其行为演变
一、地方财政竞争行为演变的逻辑基础
(一)公共选择理论中经济理性假设
公共选择理论认为政治生活中的人也是“经济人”,虽然政府作为提供公共善意资源的主体,不应有私欲,但是组成和操纵政府的个人及组织却会借助政府部门的强制力满足自己的利益和欲望。即人类社会也存在政治市场,在政治市场上选民和利益集团通过选票选出心仪的行政领导者、制度安排进而获取能为他们带来最大好处公共物品和服务。因而地方政府是独立行为的个体,并具备追逐私利的“经济人”属性。
(二)公共理性假设
公共理性指“政府在运行过程中以公共利益为出发点制定相关政策、行使相应权的属性”②不论是政府部门还是私人部门,在对事务进行推理判断时都会遵循一定的概念准则、推理原则,这是由人类于都具共同理性的本质作用。本文参考汪伟全(2009)的理念,将政府的公共理性定义为,政府在从事政策制定、行政执法等方面的行为时,具有从公共利益出发,满足主动社会公众需求的价值判断能力。即在政治领域的公共理性就是政府以满足公共利益为目标依法运行,从而维护国家整体利益和保证权力的正当行使。
(二)我国地方政府是经济理性与公共理性的统一体
我国地方政府是满足经济理性与公共理性的统一体。原因在于两点:一是我国目前是市场经济占主导。从政府部门出发,如何在有限的财政自主权下,使本地区利益最大化?从政府官僚出发,在过去维 GDP 论的政治考核机制下,如何获得政治晋升资本,扩大权利影响力?都迫使地方政府具备了追逐自身利益的“经济人”属性,产生经济理性行为。二是政府是社会公共的政府,受到公共理性的制约和推动。政府需要兼顾经济增长、社会协调发展和政府高效管理三方利益。因此对于地方政府仅仅盯住财政预算内的收入和支出的支配空间已经远远不够,政府需要承担起促进社会发展进步的责任,为公众负责。
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第二节 地方财政竞争影响公共支出偏向的理论机制
我国地方财政竞争已经转变为更加注重支出手段的竞争,必然会导致或者加剧公共支出的偏向。本文从支出竞争的理论机制来分析地方财政竞争对公共支出偏向的影响。
一、支出竞争的理论机制及其适用性
目前国内外普遍公认的支出竞争理论有以下三个:
财政政策外溢效应理论,是指本地区内财政政策会直接改变其他地区政府的政策偏好,本地居民不仅享受本地政府提供公共服务,还能从外地政府提供的各项公共服务中获益。此理论仅从居民获益的角度反向地分析地方财政竞争,并没有涉及到政府的主动支出竞争行为以及地区间的公共支出策略互动。
要素流动的财政竞争理论,是建立在“用脚投票”理论之上的,地方政府往往偏向于采取税收政策和支出政策,提供完善公共物品和优质的公共服务,留住本地居民的同时吸引外地人口。人口流动受地方财政竞争的影响,尤其是支出竞争的影响。通过提供多优质的公共服务吸引外来人口进入本地生活和就业,一方面人口聚居必然产生大量消费行为促进地区经济繁荣,另一方面劳动力的流入尤其是高端技术劳力的流入会大大提高地区经济建设质量,同时还能达到吸引更多资本要素向本地流入的目的。由于存在户籍限制,加注在户籍制度上的公共服务并不能完全地发挥作用。
信息外溢的标尺竞争理论的理论内容是由于信息在地区间是互相传递的,本地区的公民常以其他地区的政府的各项政策措施来评判本地区政府的政绩,而临近地区的政府决策好比一把衡量本地政策措施的“标尺”,促使本地政府模仿邻近地区的财政政策。从国内实际出发,我国地方官员想要获得政治晋升,就必须做出相比其他地区更突出的实绩,至少不能比周边地区做得差。由于我国地方政府的税收自主权有限,但支出政策决定权有较大的自由空间,因此相比税收优惠,地方权力官员更喜欢模仿临近地区的政府财政支出政策,以提供至少不落后于临近地区的公共设施和服务供给,提升本地政府资本和人才引进竞争力,实现本地区经济快速发展,进而获得政治晋升的希望。因此,在政治晋升考核激励的机制下,我国财政支出政策存在地区间的互动模仿行为,即本地政府以其他地区支出政策为“标尺”,采取互补性的财政支出政策。
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第三章 公共支出偏向和城乡收入差距的现状描述...........................19
第一节 我国公共支出偏向现状描述...............................19
一、财政支出偏向的总体分析.................................19
二、从具体的支出项目分析支出偏向现状...............................20
第四章 地方财政竞争及其空间溢出效应对公共支出偏向的影响的实证分析....................... 29
第一节 模