本文是一篇建筑工程管理论文，本文构建了以利益相关方为核心中介，其他关键因素共同作用的市政工程 PPP 项目成功框架，建立了“关键因素－中介因素－作用结果”的成功关键因素作用路径结构方程模型，并借郑州 107 辅道 PPP 项目的案例对结论进行了分析与验证，提出了提升市政工程 PPP 项目成功的政策建议。
1 绪论
1.1 研究背景
政府与社会资本合作模式（public-private partnership，PPP）作为一种新型的融资模式，不仅是满足基础设施建设的资金需求、弥补公共项目融资缺口的最佳途径，也是缓解地方政府债务压力、提升资本配置效率、推进现代化建设的有力抓手[1]。
在我国初期探索阶段，PPP 项目主要以典型的 BOT 模式为主。实践成功的首例是深圳市广深沙角 B 电厂项目，该项目于 1988 年 4 月投入市场正式运行，并由香港合和电力（中国）有限公司拥有 10 年特许经营权，期满后最终移交给深圳市广深沙角 B 电力有限公司。随后我国进入了试点和推进阶段，逐步建立起 PPP 项目的市场体系，并开始涌现 PPP 项目的热潮，其中以电力供应类、公路桥梁类和管廊类居多，还有一些地铁、燃气、污水等项目。但由于资金、市场、政策等方面的原因，导致很多项目失败或中断，PPP 项目的发展前景并不乐观。
2013 年之后，我国 PPP 项目正式进入推广阶段。党的十八届三中全会提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，政府与社会资本的合作模式被认为是经济体制转型、供给侧改革和基础服务创新的关键。其中财政部为进一步推广 PPP 项目，并专门成立了 PPP 工作领导小组。为保证 PPP 项目的顺利实施，在广泛征得社会建议后，我国先后制定了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》等一系列政策规范性文件，鼓励地方政府积极参与各种 PPP 项目。在经济环境、金融市场向好的发展背景下，PPP 模式依靠提高基础设施建设效率、化解地方政府债务危机、解决地方政府融资难问题等独特优势，在公共服务和基础设施领域得到广泛的推广应用。
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1.2 研究综述
1.2.1 国外研究综述
国外针对 PPP 项目成功关键因素的研究已经较为丰富，且研究方法也运用较多，学者们从不同的出发点总结了在当时发展过程中 PPP 模式的成功关键因素并进行了具体的研究。Torres 和 Pina[2]通过研究实证数据，发现在 PPP 模式中监管成本会大约占合同成本总额的四分之一。监管的过程主要是针对特许协议的顺利实施，而由于信息的不对称，竞标人经常在竞标阶段没有完全积极地应对，所以在缔约的过程中政府部门要不断地沟通协调以达到平衡，造成很多不必要的缔约成本。所以为了减少再谈判的发生，缔约成本是在实施 PPP 项目的过程中需要重点考虑的内容。Hammami M 等[3]在书中写到，特许权在影响 PPP项目成功的过程中至关重要。一般来说，PPP 项目会首先确定最合适的合伙人并完成特许协议签订，而相比传统项目 PPP 项目往往时间周期更长、耗费成本更多，这些特点在一定程度上筛选了招标的部分竞争者。如何在竞争性的招投标程序和清晰的特许协议中达到平衡成为需要解决的 PPP 项目难题。Hirschausen等[4]认为政策的制定和变化与 PPP 模式取得成功息息相关。文章通过讨论一系列长期基础设施管理和投资的问题，认为适当的监管框架，应该平衡各种目标，并解决了四个代表性的问题：监管方法、垂直结构和契约关系、质量和投资。而文献研究作为识别成功关键因素的重要方法之一，Robert 和 Chan[5]通过对 24年（1990-2013）国际期刊发表的关于 PPP 项目成功关键因素的文献进行统计分析发现，经济实力强大的私营主体、合理的风险分担机制、透明的采购程序以及社会公众的支持是识别频率最高的成功关键因素。
随着 PPP 项目应用的成熟度和相关领域逐渐增加，一些学者开始研究不同阶段或不同领域的 PPP 项目成功关键因素，这种更具有针对性的研究可以给相应 PPP 项目的实施带来更具体的参考方向，更加细化的分类研究也是目前成功关键因素研究的趋势所向。例如，Ng 等[6]研究发现在 PPP 项目可行性研究阶段，可接受的付费机制最关键的影响因素；Raisbeck 等[7]则认为清晰的项目大纲和设计开发程序是设计阶段的成功关键因素；Abdul-Aziz 等[8]以马来西亚住宅 PPP 项目为研究对象，揭示了在住宅建设领域的成功关键因素主要是政府部门制定或采取的措施；Askar 等[9]在环保节能领域分析了埃及的环保节能工程，认为影响环保节能 PPP 项目的成功关键因素是项目的合理选择、竞争性和有针对性的招标方案。
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2 相关概述与理论基础
2.1 PPP 模式的相关概念
2.1.1 PPP 模式的基本内涵
PPP 的含义有广义和狭义之分。广义的是指公共部门通过引入社会资本进行投资和运营，更高效地向社会公众提供更好的公共服务或公共产品，在基础设施建设过程中所建立的合作伙伴关系；狭义的通常是指政府部门以商业模式等非行政手段与社会资本建立的制度化合作关系，从而达到提高效率、风险分担、实现共赢等目的[22]。
目前我国对PPP模式的探索包括了大部分公共部门与社会资本的合作形式，例如 BOT、DB、TOT 等。其中，国务院在 2015 年下发的规范性文件中指出，PPP 即政府通过竞争性方式对社会资本按照投资、运营、管理能力择优选择，双方按照平等协商原则建立合同关系，以公共服务绩效评价为依据向社会资本支付约定的价格，最终使社会资本获得合理收益[23]。所以，现在 PPP 模式通常是指公共部门为了提高公共服务或公共产品的效率和质量，与社会资本共同建立的一种长期合作伙伴关系及融资模式。
PPP 模式的内涵主要包括：一是平等合作。PPP 项目通常需要长期、稳定、高效的合作关系，因此双方需要在平等协商的基础上进行合作，这也是推进 PPP项目落地以及可持续运营的基础[24]。二是利益共享。PPP 模式对于政府最重要的是提高公共服务的质量和效率，而对于社会资本最重要的是成本与收益的平衡，所以在项目推进的过程中，双方需要设定合理的收益分配，对项目公司的经营进行调节和控制。三是风险分担。建立合理的风险分担机制是 PPP 区别于政府与社会资本其他交易方式最重要的特征，主要依据参与主体风险承担能力的不同，可以有效使项目风险最小化[25]。四是物有所值评价（Value ForMoney,VFM）。在项目决策阶段，假设 PPP 模式与政府单独建设投资模式的最终绩效相同，通过对比两种模式的全生命周期成本净现值大小，选择成本较少的模式[26]。
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2.2 市政工程 PPP 项目的特点
PPP 模式的适用范围较大，包括了市政工程、交通运输、养老、旅游、生态建设和环境保护等公共服务和基础设施。同其他领域相比，市政工程 PPP 项目的资金投入更大，回报机制多以财政补贴为主，对社会资本的引入门槛要求更高[28]。
市政工程 PPP 项目大部分属于主要由政府支付其费用的社会性基础设施，比如没有第三方收益的道路、绿化等非经营项目，还有一部分是产生收益的高速公路、燃气等经营性项目[29]。在社会实践中，为提高社会资本方参与市政工程建设的积极性，常常采取将非经营性和经营性项目“捆绑”的方式，当项目收益不足以支持建设成本和社会资本方合理收益时，政府可以提供可行性缺口补助。为了使后续识别成功关键因素更有针对性，在此归纳市政工程 PPP 项目的主要特点如下：
（1）通常此类项目的自身经济效益并不理想，对社会资本缺乏吸引力。其根本在于回报机制主要靠政府付费，社会资本只能通过政策支持所转化的效益来弥补经营收益的不足，或通过借助其他扶持措施等[30]。在这种情况下，为了吸引更多社会资本特别是民营企业的加入，提高其参与项目的信心，政府部门通常会给予一些税收的优惠政策、其他项目的捆绑开发权等，在一定的程度上满足社会资本方的投资回报要求。
（2）对于此类项目来说，政府部门的目标是体现公益性，社会资本最大的目标则是得到经济利益。基于双方“共赢”的合作理念，也许不能实现其中一方的最大利益，但项目的总体效益要达到最优，这也是公益性基础设施项目建设的目的之一。
（3）此类项目需要政府部门与社会资本共同负责整个生命周期的运行，风险分担才会更加合理。一方面避免了传统融资模式存在的风险分担缺陷，另一方面也减少了社会资本面对的风险压力[31]。由于市政工程 PPP 项目的独特性，其运作方式、交易结构都会与其他领域的 PPP 项目有所不同。
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3 市政工程 PPP 项目的成功关键因素识别...................13
3.1 市政工程 PPP 项目的成功标准.........................13
3.2 市政工程 PPP 项目的成功关键因素..........................14
4 市政工程 PPP 项目的成功关键因素分析.....................25
4.1 结构方程模型........................25
4.2 数据收集.........................26
5 案例分析........................41
5.1 郑州 107 辅道 PPP 项目的概况...........................41
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