公共财政问题浅谈
一!公共财政的内涵与基本特征
在计划经济体制下"财政既要保证公共服务的需要"也要保证经济建设的需要"还要满足企业生产经营的需要"这种财政模式具有四个特点#一是排斥市场"政府$ 包办% 一切" 财政几乎介入经济活动的每个领域并对资源进行直接配置& 二是不能对所有市场主体一视同仁" 而对国有经济’ 包揽% 过多&三是直接或间接参与市场盈利活动"投资竞争性行业& 四是从制度上不能保证按市场经济要求依法行政"依法理财( 公共财政和计划经济体制下的财政有显著区别"其基本特征主要有#一是分清政府和市场各自角色"公共财政主要承担弥补市场失效的职能& 二是必须为市场活动提供一视同仁的服务" 政府提供的服务必须适用于所有市场主体"符合市场主体的根本利益&三是具有非盈利性"公共财政只能以社会利益为活动目的" 只能从事非盈利性活动&四是法治化"公共财政活动必须置于法律约束和规范之下( 实践告诉我们#政府与市场应该有明确的分工"政府必须有所为"有所不为(
二!公共财政支出范围的界定
界定公共财政支出范围是整个公共财政机制建立的基础和前提"其问题的实质是对财政支出职能进行定位( 财政支出职能作为财政最基本的职能" 其定位直接与政府职能范围和调控重点有关( 过
去在计划经济体制下"政府包揽一切"财政供给范围很宽"几乎覆盖整个社会生产与消费的各个方面( 但随着社会主义市场经济的发展"一些本应由市场解决的问题或者说不该由财政供给的事项" 没有及时分离出去"造成财政’ 越位% "既影响了市场经济的发展"又增加了财政困难( 同时"应由财政供给的事项"特别是市场经济发展过程中增加的弥补市场缺陷的支出"如社会保障等"因财力紧张"得不到应有的保障"出现了财政的’ 缺位% "影响了市场经济的进一步发展"影响了社会稳定( 这种供给分配方式已经与社会主义市场经济的发展要求不相适应" 而且也与现在的财力水平极不相称( 财政作为一种分配手段"主要应满足社会公共需要"这是财政支出的基本范围"而不属于社会公共需要的事务和领域一般由市场去调节和供给(科学界定公共财政支出的范围" 应该本着这样一个指导思想和基本原则#要以有利于合理有效配置资源"有利于保障国家政权建设" 有利于促进经济和社会稳定发展作为界定!规范公共支出范围的指导思想&遵循社会共同需要的原则"服务政府职能转变的原则"适应市情!县情及财力水平的原则( 按照这个指导思想和原则"要对现行的支出范围进行清理!分析!论证和分类( 在此基础上"一是将适合市场调节的事业发展从财政供给范围中分流出去& 二是对界定在公共财政支出范围内的行政事业单位" 分别采取不同的财政政策"采取不同保障水平( 当前"财政支出要确保工资性支出" 保障国家政权建设的需要& 提高社会保障支出比重&加大对农!科!教等重点领域的投入&增加环境保护和公益性基础设施建设的支出"促进社会生产力的发展"提高人民群众的生活水平和质量(
为优化财政支出结构"提高现有财力下的保障水平"现行财政供给单位可划分为三类" 并分别实行不同的财政供给政策( 第一类"属于向社会提供公共产品和公共服务的"由财政全额供给"如党政群机关!公检法司机关!义务教育等( 对财政全额供给单位"实行综合财政预算管理"其收费!罚没收入全额上交财政" 依据财力状况和满足单位基本需要的原则"在科学定额的基础上"对其支出实行全额供给&第二类"属于既部分向社会提供公共产品和公共服务"又部分满足个体消费需要" 即提供半公共产品和半公共服务的单位"财政实行补助制( 如非义务教育机构!医疗卫生机构!部分实用技术研究和推广单位等( 对财政补助单位"实行综合财政预算管理"根据财力和单位自身情况"实行定额或定项补助&第三类"属于提供非公共产品和非公共服务的!可以取得经营性或服务性收入的单位"财政停止供给( 如社会中介机构!机关后勤服务单位!经营性单位等(按照这些基本要求" 对现有的财政供给单位进行分类排队"分别实行不同的供给政策(
三!加快财政改革"建立公共财政新体系
一是部门预算改革( 即强调从部门的角度将政府系统所有的预算内外财力完整地反映在部门预算里" 在提高透明度的同时" 加以规范化( 它的编制要运用零基预算的方法"即预算的基数为零( 当前"中央部门预算改革的重点在于加强综合预算管理"结合深化’ 收支两条线% 管理改革"对单位预算内!外各
项财政资金和其他收入"统一管理!统筹安排"提高各部门收支的透明度"使部门预算改革与深化’ 收支两条线% 管理改革相辅相成!相互促进&同时"所有预算单位都要推行政府采购制度改革(
二是国库集中收付制度改革( 国库集中收付制度是指通过国库单一账户体系" 对政府资金实行有效! 全程的监控"以提高资金使用效率"减少腐败行为的发生( 目前"我国正在扩大财政直接支付资金的范围" 对试点单位的大中型基本建设项目资金!大型修缮资金!政府采购资金!工资等__实行财政直接支付"逐步取消试点初期的过渡性措施"并将逐步扩大改革试点的范围#
三是加快政府采购制度建设步伐# 政府采购制度就是把过去分散采购转为集中采购"特别要运用招投标的方式#它和国库集中收付制度相联系" 中标的供应商将直接从国库得到资金"而不经过预算部门和单位# 建立政府采购制度是市场经济条件下加强支出管理的客观要求" 也是建立公共财政体系的客观要求# 我国经济体制由计划向市场的转轨"楔入了市场机理和价值规律"追求支出效益最大化是支出管理的根本目标# 同时市场经济是法律经济"其管理的方式必须符合法制化和规范化要求# 政府采购制度以一系列制度的规定" 加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响# 通过监督和管理"有效地制约和规范政府购买行为"减少采购过程中不同程度的’暗箱操作(和腐败行为# 这不仅有利于节约财政资金&维护纳税人的利益"而且有利于真正实现’公共的钱满足公共需要("使纳税人的钱’物有所值(#另外"真正建立公共财政体系"还必须推进部门收支两条线管理改革# 通过改革"把各个权力部门的收入和支出真正分开"确保公共财政的完整性# 部门工作人员的福利待遇由预算安排"而不能和部门的任何收入挂钩# 目前"绝大部分预算外资金实行了财政专户管理" 不少地方还试行财政综合预算"统筹安排预算内外财力# 但总的来看"收费和罚没收入还没有做到和支出彻底脱钩" 一部分中央单位收费仍未真正做到收缴分离"没有实行真正意义上的’收支两条线("继续推进改革仍很必要#
