晚清末年，地方自治曾经成为一种社会思潮。不仅关于地方自治的言论遍见于各种报刊杂志，研究、筹办地方自治的团体机构纷纷成立，而且1905年前后，上海、奉天、南通、天津等地，或由士绅自发，或由官府督导，都曾自发创办过地方自治。据统计，1908年以前，各省成立的名目不一，规模不等，机构不同，成效各异的自治团体和自治机构已有100多个。1908年（光绪三十四年）清政府颁布了《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，把地方自治开列为预备立宪必办之事，并于翌年年初（光绪三十四年年底）颁发了《城镇乡地方自治章程》，具体规定了地方自治的机构设置、职责权限和选举方法后，地方自治便作为一个统一的运动在全国各地城乡普遍开展起来。粗略统计，至1911年3、4月（宣统三年二、三月）间，全国各地成立的城自治公所已达九百多个，约占当时清政府所设厅、州、县数的百分之六、七十，并且许多地方的镇、乡也设立了自治公所。晚清末年各地纷起推行的地方自治，正是这一社会思潮的产物。
地方自治思想的早期输入
早在鸦片战争时期，林则徐、魏源和徐继蕃等人在他们编撰的介绍世界各国舆地的书籍中，就已有了西方地方政制的内容。《四洲志》记美国的地方议会为“各部落自立小总领一人，管理部落之事，每部落一议事公所”，“即由本部落各择一人，自理其本部之事。小事各设条例，因地制宜，大事则必遵国中律例”［1］。《海国图志》《合省国说》《瀛环志略》等，对英美各国的地方政制亦有所介绍。不过，当时刚刚把目光投向神秘的域外世界的编撰者和读者，其关注的视点并不在此，所以这些记述至为浅陋，在当时不曾，也不可能产生广泛的社会影响。
洋务运动兴起后，随着中外交往的增多，一批出使或随使人员的日记与游记纷纷出版，其间，对于西方各国的地方自治，时有记载。《乘槎笔记》的作者、1866年率同文馆学生赴欧洲游历的斌春写道：“英属各乡镇，皆公举一人司地方公事，如古治郡然”，“至一切政事，好处颇多”［2］。1877年驻英副使刘锡鸿的《英轺私记》曾介绍英国的地方自治制度为：英制，酌城乡大小，各设看司勒［councilor，市议员 ］百数十员，伦敦则二百零六员；奥德门［aldermen, 市参议员 ］数员或十数员，伦敦则二十六员，以美亚［mayor,市长 ］一员统之。……奥德门分辖地段，看司勒又各按奥德门所分之地段而分理焉。……凡所地段，教养之政，词讼之事，以及工程兴作，商贾贸易，奥德门均得举治，上诸美亚。岁收煤、酒、牛、羊市之税，以为经费［3］。又介绍地方自治人员的选举为：凡举充奥德门，必于曾任看司勒一年以上者；举充美亚，必于曾任奥德门七年以上者。美亚定限一年更替，贤能者或再留一年，然不数数觏；退位，则仍复奥德门之职。……然其所举者富民，举之者亦富民，官不复参预其事。……以民治民，事归公议［4］。 并云：“此制与汉之三老、明之里老略同”，“看司勒犹中国所谓里长也，奥德门犹所谓党正也，美亚犹所谓乡大夫也”。可惜，中国后来 “此选益衰，仆隶匪人，滥芋相继，知有廉耻者，皆鄙之而不屑为。于是讼狱繁兴，贼焰四起。知牧令为不可恃，乃增设总督、巡抚、兵备以监临之。贵官愈多，牵掣愈甚，供应奔走亦愈烦，百姓之生路乃尽绝而无可逃免。夫此贵官者，固第以空义相督责，而不能置身闾阎，周知其情伪者也，虽多奚以为哉？”［4］言辞之间，对中外地方政制的所赞所鄙，十分明了。
此外，对西方各国地方议会和自治制度亦有所记述的，还有张德彝的《使英杂记》、刘启彤的《英藩属政概》、沈敦和的《英吉利国志略》、徐建寅的《欧游杂录》、宋育仁的《泰西各国采风记》等。不过，这些记述大多止于客观介绍所见所闻的异国地方政制及反观国内的对比感受，尚不曾明确地从制度上提出具体的改革主张。
19世纪60年代，十分重视经世致用之学，关心时务的冯桂芬在《校邠庐抗议》一书中，倒曾提出过地方分治和地方官“由众公决”的主张，他赞许柳宗元的封建论，引述顾炎武的“复古乡亭之职”说，认为“治天下者，宜合治亦宜分治”，“天子不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守；郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官”，主张县令以下由“驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董，里中人各以片楮书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之”，“正副董皆三年一易”。此外，满五千家设一巡检，以诸生、幕职荐举者为之，裨使“真能亲民，真能治民，大小相维，远近相联，无事而行保甲，必有循名责实之功；有事而行团练，更得偕作同仇之力”［6］。冯桂芬的建议虽然“没有近代化的思想色彩，只是封建传统思想的延伸” ［7］，但对封建的地方官僚政治予以了批判，其建议中所伸张的中国传统思想中的“封建”、“分治”、“乡官制”等说，后来的维新者和资产阶级士绅也莫不将其当作自己主张或推行地方自治的思想利器，莫不着力将其揉进自己具体的地方自治方案。
此后，随着中国封建自然经济的渐渐解体和民族资本主义的初步兴起，郑观应、王韬、薛福成、马建忠、汤震、何启、胡礼垣、陈虬、陈炽等一批由于各种原因较早较多地接触了解了西方文化的早期维新思想家，比照西方的民主政制，开始对中国传统地方制度进行检讨，提出了虽不完整但较为明确的地方自治主张。
马建忠留学欧洲时写的《上李相伯出洋二课书》提到：“各国吏治异同，……其定法、执法、审法之权，分而任之，不责于一身，权不相侵，故其政事纲举目张，粲然可观”，“人人有自立之权，即人人有自爱之意”［8］，触及了西方国家的三权分立制度。
以最先明确主张在中国设立上下议院而著名的郑观应，对于设立议院的必要和好处，多有陈说，对于地方议会如何建设，则鲜见论及，只是主张恢复乡举里选之制。在地方议院设立问题上，明确提出者，是90年代初，认为在中国开议院以求强宜先开地方议院的《治平通议》作者浙人陈虬：“何谓开议院？泰西各有议院，以通上下之情，顾其制繁重，中国猝难仿行。宜变通其法，令各直省札饬州县，一例创设议院，可即就所有书院或寺观归并改设，大榜其座。国家地方遇有兴革事宜，任官依事出题，限五日议缴，但陈利害，不取文理，……择尤以行”。［9］
在其之前，同为浙人后来成为浙江立宪派首领、浙江咨议局议长的汤寿潜，在其《危言》一书中也曾主张：“采西法而变通之”，除国家设立上下议院之外，“外省府州县事有应议者，自巨绅以至举贡生监，旨令与议” ［10］，其意同样是让地方士绅参与地方政事，不过没能象陈虬般明确提出设立地方议院，并就地方议院的如何置设和操作提出一些设想。
在其之后，两个广东人何启和胡礼恒，目睹甲午败象，一个英文写，一个中文译，合作发表了《中国宜改革新政论议》，对地方自治的主张作了进一步的具体设想：从省至府、县皆设立地方议会；省议会由举人在进士中“公举”六十名组成，府议员由秀才在举人中“公举”六十名组成，县议会则由平民在秀才中“公举”六十名组成；“凡男子二十岁以上，除喑、哑、盲、聋，以及残疾者外，其人能读书明理，则予以公举之权”； 县一级的选举先将秀才们的名字标于县署，有“公举之权”者，从中“取其平日最心悦诚服者，书其名以献于有司”，“多人书名者”当选；各级“公举之议员，以几年为期，随时酌定，遇有缺出，，则以公举法择人补之” ［11］；凡“兴革之事，官有所欲为，则谋之于议员；议员有所欲为，亦谋之以官，皆以叙议之法为之”。“官与议员意合，然后定其从违也”，“若事有不能衷于一是者，则视议员中可之者、否之者之人数多寡，而以人多者为是，所谓从众也” ［12］。
他们认为：“推讯军国大政，其权虽出于君上，而度支转晌，其议先询诸庶民，是真为政者矣”［13］。此时撰成了《庸书》内外百篇的陈炽也提出：“各府州县，则仿外洋议院之制，由百姓公举乡官，每乡二人，一正一副”。他开出的当选条件有三：一，年龄必须“足三十岁”；二，资产必须“及一千金”；三，张榜公布于通衢大街三个月间“保人多者”。其所界定的“百姓公举”即民选的乡官职权为：“邑中有大政疑狱，则聚而咨之；兴养立教，兴利除蔽，有益国计民生之事，则分而任之”，如果官方任命的“县官贪虐，大失民心，合邑乡官，亦可会同赴省，白之太府，查有实迹，照例撤参”［14］。1895年，驻日使馆参赞黄遵宪编著的《日本国志》，则较系统详细地介绍了日本地方议会的议员议长选举、议会机构设置、议会经费来源和议会议事规则等等。
通观此一时期早期维新派有关地方政制的言论，中心思想有二：一为设立地方议会，二为公举议员与乡官。对于实行这二者的必要和好处，早期维新派在提出主张和具体方案的同时，都曾作过不少阐述。何启、胡礼恒称：“夫政者，民之事也，办民之事，莫若以公而以平”。“政之私而不公”，“令之偏而不平”，则“官民俱抱不平之气，几同水火之不相能；官民各怀忌嫉之心，俨若敌国之相为难”，“地方公务不能缺者也，而民则曰此非我可安之地，我何为而竭吾力也；官府经费不能少者也，而民则曰此非我可靠之人，我何为而尽吾心也”。［15］“命官者，所以安百姓，非所以危百姓；所以利地方，而非所以害地方”。［16］何不仿古代“辟门议政之法”，［17］ “行选举以同好恶，设议院以布公平”,［18］使民“自议其政，自成其令”，则议员将“出其所学，而施之于政，以济民之困，而养民之和，地方之利弊，民情之好恶，皆借议员以达于官” ［19］。陈炽认为，开议院之益是“合君民为一体，通上下为一心”，行“乡举里选”之制，“以本地士绅襄办本地之事，民举于始必能下顺舆情，官考其成则不能上挠国法”，“蔽可上究，情可上闻，有大利而无小害”，故欲兴国利民，“必自设立乡官始矣”［2
