1 引言
1.1 研究背景和选题意义
1.1.1 研究背景
随着中国经济进入新常态以及经济体制改革的深入，省以下财政尤其是处在基层的镇财政的许多问题越发凸显。县乡财政作为我国财政体制上的“短板”仍然迫切需要补齐。而我国镇数量众多庞杂，面临的问题与困境有着共性也伴随着特性，随着我国财政现代化进程的推进，如何完善镇政府治理能力，提高镇财政现代化水平，对推进财政现代化建设具有非常重要的意义。
现代财政制度建设的内涵有以下几个方面：一是政府应该清楚地认识到政府职能的边界，清晰政府与市场、政府与社会的关系，对于政府“越位”的要坚决退出，对于政府需要“补位”的要稳步推进，将有限的财政资源更好地运用到公共产品和公共服务的“刀刃”上。二是推行现代的预算制度改革。首先应该实行全口径的综合预算，清点政府所有的财政收入，然后再以此为基础改进预算控制方式，规范化审核财政预算的收支平衡、摸清赤字规模和债务后再寻求跨年度的预算平衡，增强财政投入的高效协调和可持续性。三是建立事权和财权相适应的制度，这需要与上级部门统筹协商。四是健全转移支付制度。理清制度现状，规范转移支付项目，再寻求建立一个适合本地区经济财政发展的转移支付制度。
可以看到，镇财政的许多方面确实与财政现代化建设有差距。比如，镇财政直接干预微观经济活动，如发展镇企业、调整农业生产结构等。这些跨政府职能行事的方式虽然使得政府在短期内获得较多的财政收入，但代价是干预了市场，形成了一定的挤出效应，甚至可能在干预市场时与辖域居民产生矛盾与冲突，给镇财政带来不稳定等风险。另外，财政预算约束不强，监督管理依旧不力等现象一直存在于财政管理现状之中。许多镇不重视《预算法》，资金的使用缺乏规范性及严谨性，随意增减支出指标时有发生。最后，镇作为最基层的一级政府，与上级的事权划分仍有着很大的交叉性，这也与构建现代财政制度的要求不相符。
........................
1.2内容框架及研究方法
1.2.1 内容框架
该论文主要包括以下五个部分：第一部分，主要介绍该研究的目的、意义，阐明了研究思路以及研究方法，论文结构及内容。
第二部分介绍了镇财政相关概念以及理论基础，主要介绍了与本文相关的财政分权理论、公共产品理论、财政转移支付理论及区域经济理论，为镇财政的研究提供理论基础。
第三部分为镇财政体制发展的历史演变以及镇财政改革的一些实践成效。
第四部分为镇财政困境及体制问题研究，主要从开平市镇财政困难的表现形式和原因分析。
第五部分为缓解镇财政困难的对策措施。本章有针对性地提出了政府职能改革、镇财政改革理顺县乡财权与事权、提高镇财政自主权、加强镇财政管理等改进措施。
1.2.2 研究方法
（1）文献研究法。根据研究目的深度调查文献，全面正确掌握研究问题。通过这种研究方法了解镇财政改革的历史和现状，帮助发现以往研究存在的不足，了解现有的研究资料与研究现状，认清问题全貌。
（2）比较分析法。本文以开平市镇财政管理情况为研究基础，对不同镇的经济发展情况、债务额度等倩况进行对比研究。
（3）归纳法。通过对开平的个性观察研究，从开平财政困境推论出一些我国镇财政的普遍问题，在此基础上对解决我国镇财政问题提出了一些具体的措施。
.....................
2 镇财政相关理论基础
2.1 镇财政概述
2.1.1 基层政府
基于目前《宪法》的关于政府组织法的规定，我国已经形成了较为系统及相对严密的政府组织体系，从纵向的组织关系来看，我国目前主要可以划分为中央政府以及地方政府。中央政府是作为最高层政府；其下是省级层政府，主要包括省、自治区、直辖市、特别行政区；第三层为地区或市级层政府，主要以地级市和地区（以县级市为驻地）构成；第四层为县级政府，主要包括区、县级市、县；最后一层为乡级政府，主要有街道、乡、建制镇构成。
作为基层政府，一般要有着一下几点较为关键的特征：（1）在中国政府层级体系当中，处于相对低位的层级当中。（2）该级政府层级与社会公众联系密切。（3）在政府职能履行执行中实际发挥着重大作用。（4）直接为所管辖区居民提供地方公共产品和服务。从这么几点来看，中央政府必然不是基层政府，因为他主要职能是宏观战略规划与战略布局。镇（乡）级政府则必然是基层政府，因为镇（乡）级政府作为最低层的政府，直接参与到社会公众治理当中，与群众的联系也最为密切。县级政府虽然不是最低层的政府层级，但是县级政府在政府职能执行中也发挥着巨大作用，同时在决策决定的过程当中，与群众的沟通联系也相当密切，在应对群众的集体诉求时，很多情况下也需要县级政府与民众直接沟通，因此，县级政府也算基层政府。而对于市级政府而言，如果作为市辖区内市区划分较多，市辖区范围较大，且居住有较大基数人口时，市级政府也需要直接为辖区民众提供地方公共产品和服务，此时市级政府也可以看做基层政府，因为此时市级政府扮演了一个直接参与市辖区管理的最底层政府的角色，因此，镇（乡）级政府，县级政府，以及市级政府皆可称为基层政府，基层政府是属于地方政府的一部分，是基层的政权组织形式，基层政府治理的好与坏将涉及到公民的生活乃至整个国家的发展水平。
.........................
2.2 镇财政改革的理论基础
2.2.2 公共产品理论
公共产品由于其本身所具有的非排他性与非竞用性特点，市场由于理性人趋利性假设，依靠市场的作用机制来提供公共产品是明显不足的，政府出面提供公共物品是应对市场失灵缺陷的重要手段。现代公共产品理论认为，公共产品按照受益范围的划分可以划分为全国性公共产品、准全国性公共产品、地方性公共产品。第一，全国性公共产品。全国性公共产品的最大特征就是跨区域性，其特点是公共产品的提供能够使全国收益，而且各地区收益情况相对均匀，比如国防、法律保证等等，可供全国公民享用。第二，准全国性公共产品。准公共产品也具有跨区域性，其能够满足公共性的特性，但是同时又带有部分竞用性的特性，比如跨区域的公共基础设施如铁路公路以及高等教育等等。第三，地方性公共产品。地方性共产品的主要受益者在本地区内，是本地区内能够被居民相对平等共享的公共产品，如城市的消防队、路灯、治安警察等。这些公共物品的提供者一般为地方政府而非中央政府。
公共产品理论是政府通过财政手段干预市场当中市场失灵情况的出发点和落脚点。以公共产品理论为基础，一是可以帮助理清开平市镇级政府的职能范围及定位，理顺政府与市场、社会之间的关系。二是帮助清晰开平及各镇的事权财权划分与上下级政府间的财政关系，从而以此为基础再结合开平实际情况科学设计财政体制，进而推行开平的镇财政体制改革。
........................
3 开平市镇财政发展与成效...................14
3.1 开平市镇财政发展........................14
3.1.1 初步探索与公社财政阶段（1953-1984）............. 14
3.1.2 镇财政建立阶段（1984-1993）................... 14
4 开平市镇财政存在问题分析.....................18
4.1 开平镇财政现状....................18
4.2 开平市镇财政自身存在的特性问题...................21
5 深化开平镇级财政改革思路.........................31
5.1 开平镇财政个性问题改革对策.......................32
5.1.1 增强镇财政经济提高财政收入..................... 33
4 开平市镇财政存在问题分析
4.1 开平镇财政现状
开平市的镇财政问题不仅仅有着镇财政问题的陈弊，也伴随社会经济的发展产生了新恙，即存在着镇财政问题的部分通病，也具有其财政问题的特疾，一般说来，不同镇财政的特殊性主要包含着以下几点：一是财力的可获得性不同。二是支出重点不同，具有一定的特殊性。三是镇级财政体制在不同市有着不同的表现。四是财政管理水平在各乡镇会有所差异，镇财政改革难度不一。
（1）财力获得情况
2016 年开平市地方一般公共预算收入合计 219052 万元，其中国税、地税税收收入共计 149.883 万元，占 68.4%，财政局非税收入合计 69.169 万元，占 31.6%。长沙、三埠、水口三镇一般公共预算收入分列前三，分别达到了 35291 万元、31737 万元、30929万元，分别占比 14.48%、16.61%、14.12%。
.........................
5 深化开平镇级财政改革思路
5.1 开平镇财政个性问题改革对策
5.1.1 增强镇财政经济提高财政收入
处理好镇财政问题仍然需要良好的经济发展作为基础，经济的发展是财政收入的源头。
一是继续发展翠山湖工业园，对选择发展潜力大，税收贡献能力强的企业、项目多进行政策支持，加大招商引资力度，通过政策手段培植税源、推动经济结构优化和合理产业布局。要严格筛查企业和项目资格，重点扶植高创新、发展潜力巨大且不
